Decía en mi comentario anterior que no resulta fácil embridar a la propiedad ni, añado ahora, someter la actividad de urbanización a principios elementales en cualesquiera otros ámbitos de acción pública o, en particular, de obra pública. No han faltado quienes, sutilmente, consideran que la ejecución de la obra pública de urbanización no es tal porque, en realidad, se trata del simple ejercicio del derecho de propiedad, obviando que el destino final habitual de la urbanización (salvo en urbanizaciones privadas y frecuentemente de manera limitada) es la entrega a la administración que asume su titularidad y mantenimiento. Sin embargo, para quien así piensa parece existir una diferencia sustancial, ontológica, entre la ejecución de una obra de urbanización y la de una carretera, o una autopista, o cualquier otra infraestructura pública. Es explicable.La presión es mucha y el reflujo tiende a llevar las cosas a su lugar de origen, a limitar publicidad, concurrencia, competencia y potestades públicas a favor de quienes ostentan la propiedad del suelo ordenado. La ciudad es pública, sí, pero su construcción, aprobado el plan general, está en manos privadas, igual que los beneficios cuando los hay. El caso de Aragón resulta bien revelador. La gestión urbanística en la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón, fue probablemente la materia en la que resultaban más perceptibles las novedades y, desde luego, las que tenían mayor potencial transformador de la práctica urbanística. Imponía una profunda reestructuración de los roles que administraciones públicas, propietarios y empresarios urbanizadores interpretaban en los procesos de ejecución del planeamiento recogiendo el guante arrojado por el legislador estatal, según expuse en mi anterior comentario.
Cuando se trata de ejecutar actuaciones integradas, sobre ámbitos denominados unidades de ejecución, éstas han de desarrollarse mediante la modalidad de gestión que la administración elija en cada caso al aprobar el planeamiento atendidas las características de la actuación y las exigencias derivadas de los intereses públicos (arts. 125.4 y 129 de la Ley aragonesa). La gestión de actuaciones integradas es siempre pública porque la obra de urbanización, salvo que esté directamente vinculada a la edificación según afirmé en mi anterior comentario, es siempre pública. Pese a lo que pudiera parecer inicialmente, el régimen de actuaciones integradas en Aragón no respondía, ni responde tras su reforma, al modelo valenciano y castellano-manchego de urbanizador. Puede afirmarse que el sistema aragonés es híbrido pues, al calor del nuevo régimen del suelo establecido en la legislación estatal y el propósito de mantener el tradicional sistema de compensación, conformaba un régimen de gestión de las actuaciones integradas, siempre público (art. 141.2 de la Ley aragonesa), que distingue la gestión directa, mediante expropiación o cooperación, de la gestión indirecta, mediante compensación o urbanizador (art. 141.2 de la Ley). El sistema de gestión se apartaba tanto de la subsidiariedad de la gestión pública como de la confianza inconsciente en un urbanizador confrontado con la propiedad del suelo.
El régimen general de gestión indirecta en la Ley aragonesa antes de su reforma mediante Ley 3/2012, de 8 de marzo, de medidas fiscales y administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón, en coherencia con la regla general establecida en el artículo 6.a) del texto refundido estatal, era el de urbanizador. Establecía con claridad tal regla es el propósito del artículo 167.1.a) de la Ley cuando preveía que la gestión indirecta por urbanizador se aplicaría “cuando en el planeamiento que apruebe la ordenación pormenorizada se establezca su ejecución por gestión indirecta, salvo que se prescriba expresamente la gestión indirecta por compensación”. La gestión indirecta por compensación, en consecuencia, requería la expresa decisión de planeamiento, según establecía el artículo 159.1.a) de la Ley. Ahora bien, de acuerdo con el carácter excepcional o peculiar querido por el legislador estatal al eximir de tramitación en competencia a la iniciativa de los propietarios de suelo, de no impulsar los propietarios la gestión indirecta por compensación en el plazo legalmente establecido o, aun haciéndolo, si la paralizaban, por ministerio de la Ley quedaba sustituida la modalidad de gestión indirecta por compensación por la de urbanizador sin posibilidad de rehabilitación ni de prórroga del plazo [arts. 159.4, 167.1.b), c) y d), y 167.2 de la Ley aragonesa]. La gestión indirecta por compensación aparecía, en consecuencia, como una oportunidad para la iniciativa de los propietarios del suelo que requería una decisión expresa del planificador, pero no era una permanente exención de competencia o un blindaje sine die o por largos y rehabilitables plazos frente a terceros o la propiedad Administración. De este modo, el legislador aragonés trata de preservar la compensación del envite de las instituciones europeas.
Hoy las cosas ya no son así. Ni el régimen general en gestión indirecta es el del urbanizador, a pesar de lo querido por el legislador estatal, ni la compensación un sistema excepcional entendido como cauce para la participación de la propiedad en la gestión urbanística en plazos preclusivos. La reforma de varios de los preceptos citados mediante la Ley 3/2012 ha convertido a la compensación en el régimen general de gestión indirecta postergando la selección con publicidad y concurrencia todavía querida por el legislador estatal. Eso sí, todavía mantiene la libertad de elección de la administración de la modalidad de gestión derivada de los artículos 129 y 141 de la Ley. Pero han desaparecido las iniciales restricciones al cambio de modalidad de gestión, que garantizaban que el incumplimiento de plazos por la propiedad determinase la aplicación de la gestión indirecta por urbanizador o de la gestión indirecta, previniendo maniobras tendentes a hacer ineficaz el nuevo modelo de gestión y, a la postre, las determinaciones temporales de los planes. Además, se devuelve la reacción frente al incumplimiento del plazo a la oscuridad de lo discrecional, de lo arbitrario en muchas ocasiones, al remitir al municipio, con escasos elementos reductores de su discrecionalidad, la decisión en caso de incumplimiento.
No queda ahí la cosa. La reforma de la Ley aragonesa de urbanismo actualmente en tramitación va todavía más allá y, pese a la subsistencia, aún, del régimen de gestión de la obra de urbanización establecido en 2007-2008, se plantea eliminar la libertad de elección de la modalidad de gestión que, según he expuesto, corresponde a la administración. Así, pese a mantener el artículo 129.1 en términos semejantes a los actualmente vigentes, introduce un apartado segundo (que recuerda la anterior Ley aragonesa de 1999, aprobada en un contexto radicalmente diferente al actual) conforme al cual “si el planeamiento general lo permite, la Administración deberá tener en cuenta el sistema o sistemas de actuación que puedan proponerse por los particulares en el proyecto de planeamiento de desarrollo de iniciativa privada. Para que la propuesta del sistema de compensación vincule a la Administración respecto a una unidad de ejecución, el proyecto de planeamiento deberá estar suscrito por propietarios que sumen más de la mitad de la superficie de esa unidad y garantizar que el desarrollo de las obras se adecúe a las necesidades de crecimiento y forma de la ciudad”. En suma, salvo que medie prohibición expresa, propietarios que representen más de la mitad de la superficie del ámbito de planeamiento de desarrollo podrán imponer a la administración la modalidad de gestión que deseen. Ni más, ni menos. Y además, conforme al nuevo apartado tercero “el sistema de actuación podrá ser sustituido, de forma justificada, de oficio o a instancia de parte y conforme al procedimiento de aprobación de los estudios de detalle”. Será lo que diga el inocente cincuenta y uno por ciento, la sacrosanta e inocente propiedad. Sólo que en muchas ocasiones no es tan inocente.
¿Resolverán algo reformas como esta, reformas que plantean una vuelta atrás, a los mismos vicios, a la misma autocomplacencia, a las mismas maquinaciones que nos han traído hasta aquí? Pienso que no. Y el urbanismo equidistributivo no resolverá nada. Y no lo hará porque es un urbanismo opaco, que camufla cargas impuestas desigualmente al sector privado para financiar actividades públicas, para acabar sufragandos fastos innecesarios y públicas inauguraciones. Los compradores de vivienda y otros productos inmobiliarios, hoy gravemente endeudados y titulares de unos bienes devaluados, han financiado la fiesta de los años locos del boom inmobiliario, esas grandes inauguraciones, los grandes beneficios de la banca y las empresas inmobiliarias, la expansión internacional de las grandes constructoras españolas. Ese modelo de urbanismo no es inocente, y no me parece responsable volver a él.
No hay soluciones mágicas. El urbanizador valenciano, desde luego, no lo era. Pero la propiedad tampoco lo es. Ambos abusaban con frecuencia de otros, siempre con la connivencia o la tolerancia de la administración. El primero, de los propietarios con los que no negociaba en modo alguno los programas, y a los que imponía cargas más allá de las legales; los segundos de los propietarios minoritarios ¿O acaso algún urbanista puede negar los abusos de ese inocente cincuenta y uno por ciento? ¿No era habitual la delimitación de ámbitos de gestión en función de las mayorías que se conformaban en los mismos? ¿No eran habituales propuestas de convenios a la administración en las que el proponente ostentaba únicamente propiedad, o mera opción de compra, sobre poco más del cincuenta por ciento del ámbito? ¿No se producían “pases” de suelo en forma de enajenación de opciones de compra no ejecutadas tan pronto se lograba la firma del convenio urbanístico? ¿No han venido siendo comunes en los años de la quimera inmobiliaria honorarios estratosféricos de los equipos técnicos y jurídicos impuestos por el propietario mayoritario del ámbito? ¿No seleccionaba el mayoritario a la empresa constructora que ejecutaba la urbanización obviando cualquier posible ajuste a las directivas europeas? ¿No se manipulaban los costes de urbanización en perjuicio de los minoritarios? ¿No se minusvaloraba su propiedad cuando se les imponía del modo expuesto el pago de costes de urbanización que no podían afrontar?
La corrupción y los abusos han revestido múltiples formas en el urbanismo español, formas que van mucho más allá de los mediáticos porcentajes que ocasionalmente saltan a los medios de comunicación. El sistema se prestaba a ello. El intento de superarlo plasmado en leyes como la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, o la Ley 3/2009, de 17 de junio, de Urbanismo de Aragón, hoy, sin embargo, parece abocado al fracaso. El viejo urbanismo resulta, aún hoy, demasiado tentador. Quienes lo han gobernado, propietarios, administraciones, empresas inmobiliarias, entidades financieras, todos aquéllos que dominaban los resortes del complejo mecanismo derivado de las leyes (que no regulado por ellas) se resistirán a perder el control. Como en un viejo buque, sin embargo, parecen abocados a hundirse con él arrastrando al país con ellos. Al tiempo.
Julio Tejedor Bielsa
