Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿ carne o pescado ?

   Hace poco volví a ver la película “Espartaco”(Kubrick,1960) y me sorprendió comprobar una escena añadida a la versión que a mis doce años disfruté en un cine escolapio, puesto que actualmente y sin censuras ofrece una escena de un baño nocturno que toma en su mansión el tribuno Marcus (Laurence Olivier) asistido por su esclavo (Tony Curtis) a quien suavemente le hace una pregunta de explícita carga sexual “Antonino, ¿qué prefieres, los caracoles o las ostras?“. Pero el propio Marcus tiene la respuesta adecuada: “Solo es cuestión de gusto, no es una cuestión moral”. Viene al caso, porque acabo de leer una recientísima sentencia del Tribunal Supremo sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo donde nuevamente se mueve en si se trata de actos generales o si son reglamentos (¿galgos o podencos?) y la impresión que llevo es que parecemos estar ante una cuestión de gusto, o como sugiere la versión original de la película citada, quizá la opción por caracoles u ostras cambia  “según la temporada”.

  En efecto, el Derecho Administrativo es un mecano complejo. Bajo la vieja Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 el salón de baile judicial solo contaba con el acto administrativo y el reglamento. Tras la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se habla de“actuación administrativa” (art.25) para dar cobertura a “cuatro en uno”: acto expreso, desestimación presunta, inactividad y vía de hecho ( manteniéndose el reglamento). Pero sutilmente el mestizaje aflora y nuevas figuras aparecen en escena, como el caso de los denominados barrocamente “actos plúrrimos” o actos generales, ( ej. convocatorias públicas), que a su vez como muñecas rusas dejaron nacer otros actos generales de perfil mas singular: las Relaciones de Puestos de Trabajo, que por decirlo claramente: son mas que un acto general pero menos que un reglamento. Y esta naturaleza ambigua explica el problema que ha recibido respuesta vacilante en la jurisprudencia, cuyo último hito me propongo comentar.

1. Los que ya han visto alguna Relación de Puestos de Trabajo pueden saltarse este primer apartado, que dedicaré para los que no están familiarizados con ellas, dado que frecuentemente quienes no son empleados públicos me preguntan sobre ello, como si se tratase del monstruo de Lago Ness (se habla pero pocos lo han visto). Pues bien, recordemos que son las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT, pronunciada “errepeté”). Se trata de una especie de “plantilla enriquecida” que muestra todos los efectivos del ejército burocrático, tanto los existentes como los que se necesitan. Así, la Relación de Puestos de Trabajo es un documento llamado a relacionar o detallar los puestos de trabajo de personal funcionario y los de personal laboral ( una RPT para cada colectivo). Identifica cada puesto con un numerito y un nombre en filas (horizontales) y luego varias columnas (verticales) se dedican para cada puesto a indicar sus complementos retributivos (específico y destino), requisitos, formación, etc. Así, basta consultar la celdilla de la intersección de la fila y columna, y como el juego de los barquitos, averiguar de forma instantánea el dato buscado sobre un puesto en concreto. 

Un ejemplo de la RPR de la Administración de la Rioja, primero la parte dispositiva y luego los Anexos relacionando plazas, lo tenéis aquí.

2. Se comprende pues el enorme interés para el personal funcionario y/o laboral que tienen tales documentos ya que es el documento que marca la “hoja de ruta” de la gestión de personal de la Administración y será el pasaporte para los empleados públicos para acceder a un puesto, la promoción interna, cobrar mas o menos,  ver mejorado o amortizado el puesto, su dedicación horaria, etc. Y como es un documento que afecta a todos los empleados, pero los fondos públicos son escasos, desde una perspectiva sociológica nos encontramos con una elección que no suele “llover a gusto de todos”:

a) Así, las Relaciones de Puestos de Trabajo son el cheque en blanco (so pretexto de la discrecionalidad) que en ocasiones se rellena con criterios de racionalidad, pero en otros supuestos patológicos es el pesebre que permite alimentar el clientelismo y “premiar” o “castigar” a diestro y siniestro de forma sutil.

b) Las Relaciones de Puestos de Trabajo son un botín codiciado por los sindicatos para conseguir desde la negociación sus aspiraciones o estrategias de modelos de gestión de personal.

c) Las Relaciones de Puestos de Trabajo, al alzarse como una “fotografía jurídica” de todos los puestos (con o sin “bicho dentro”) se ofrece a los ojos de sus destinatarios como una lotería, que al igual que el juego de las siete y media, o “no llega, o se pasa”, sin olvidar que son inevitables las comparaciones entre compañeros, y de ahí al sentimiento de agravio hay un pasito.

3. Dicho esto, y ahora en clave jurídica, vamos al interesante problema zanjado por el Tribunal Supremo que aborda la cuestión clave de la naturaleza de tal RPT y cómo puede o debe impugnarse.

 En el caso analizado, la Administración autonómica publicó en el Boletín Oficial la RPT y el recurrente formuló recurso de reposición que no obtuvo respuesta. Frente a la desestimación presunta del recurso administrativo, el recurrente formuló recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Y aquí la Administración autonómica se escudó en el ingenio procesal para evitar el enjuiciamiento de fondo: como la RPT es un reglamento, el plazo para impugnar disposiciones es el de dos meses marcado por el art.46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero ya había pasado con creces mientras el recurrente formulaba el equivocado recurso de reposición (solo cabe frente a actos) y esperaba una respuesta que no llegó. En consecuencia, la Administración reclamaba la inadmisibilidad del recurso.

 4. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en una espléndida sentencia, rechaza esa causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración.

 - Primero, examina la RPT y precisa que es una actuación que afecta a una masa de interesados pero determinados ( personal de la Administración), que no se notifica individualmente y que sorprendentemente silencia la indicación de los recursos posibles en su publicación reglamentaria. Algo así como si nos enterásemos por un pasquín en el portal de nuestra comunidad de vecinos de que nuestra vivienda pagará mas cuotas, sin haber sido convocados ni asistido a la reunión que lo acordó, y sin habérsenos notificado personalmente; y además el pasquín del portal nada nos dice de cómo quejarnos o recurrir.

 - Segundo, la Sala con gran sensibilidad y demostrando que tiene los pies en la tierra de la tutela judicial efectiva aclara: “Por otro lado, resulta también contrario al principio de tutela judicial efectiva remitir a la parte a otro pleito idéntico al presente, que podría entablarse mediante el elemental recurso de solicitar a la Administración lo que aquí se solicita y, ante su denegación por ser cuestión regulada en la relación de puestos de trabajo, impugnar el acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo en que se basa éste, por la vía del art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Si esto es posible -y evidentemente lo es- resulta contrario a la más elemental economía procesal y al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas el que se inadmita ahora el recurso contencioso-administrativo para remitir a la parte a otro recurso posterior.”

- Tercero, la Sala afina la pluma y salva hábilmente el escollo de que el recurrente formuló lo que calificó de “recurso de reposición” ( técnicamente prohibido frente a reglamentos) del siguiente modo: « en el presente caso, el llamado “recurso de reposición” no deja de ser una petición a la Administración, y ante su denegación por la Administración es posible impugnar tal acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo; es decir, el escrito, aunque se calificase de recurso de reposición, pudo ser considerado una solicitud de modificación por la Administración de la RPT ( art 110.2 de la Ley 30/1992); y ante su denegación, el recurso se interpone contra la misma, e indirectamente contra la RPT; por lo que, en definitiva, debe rechazarse la inadmisibilidad alegada, debiendo entrar a conocer del fondo del asunto».  

5. Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de Octubre de 2012 (rec.2741/2011) confirma la Sentencia castellano-manchega pero lo hace acudiendo a una técnica sorprendente.

Así, se apoya en la aplicación analógica de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional sobre la posible declaración de extemporaneidad del recurso de amparo por uso de recursos jurisdiccionales improcedentes, de manera que :

“En el caso actual,mutatis mutandis, la cuestión sobre la procedencia o improcedencia del cuestionado recurso administrativo, habida cuenta la oscilante jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, justifica que la recurrente considerase adecuado y pertinente el recurso administrativo que utilizó y que no pueda aceptarse en este caso, aún en el hipotético supuesto de que se considerase como disposición general la RPT, la alegada extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo por el hecho de haber acudido a dicho recurso administrativo antes de interponer el contencioso- administrativo.”

Quizás no es ajeno a este planteamiento que el ponente, Vicente Conde Martín de Hijas, fue hasta fechas recientes magistrado del Tribunal Constitucional.

Sin embargo, el Tribunal Supremo va mas allá y sienta una construcción dogmática muy interesante, aunque confieso que he tenido que leerla varias veces para enterarme de si estamos ante ostras o caracoles. Veamos:

« En todo caso la consideración de las RRPT como actos administrativos, sin perjuicio de su consideración como normas a efectos procesales, tiene indudable cobertura en una reiterada jurisprudencia, de la que puede aludirse, como más reciente a la Sentencia de 4 de julio de 2012, dictada en el Recurso de Casación 1984/2010.  Con arreglo a ella resulta procedente en este caso la consideración de la RPT impugnada como acto administrativo, y ligado a esa condición el tratamiento legal de su notificación o publicidad, el del recurso administrativo previo al recurso contencioso- administrativo y el cómputo del plazo para éste, no siéndolo en cambio el tratamiento pretendido por la recurrente en casación.                                                     

             Entrando en el marco de la jurisprudencia referida, debe advertirse que el singular tratamiento de las RRPT a efectos procesales, en todos los casos en que se ha hecho, se ha referido a tramitación procesal propiamente dicha, y es claro que la procedencia o no de un recurso administrativo, como es en este caso el de reposición, es algo, aunque previo al proceso, diferente de una cuestión procesal estricta. ».

 Con toda prudencia,  y cediendo a mi gusto por las imágenes, creo que el Tribunal Supremo nos está diciendo que las RPT tienen cuerpo de acto administrativo “en la vida terrenal de la vía administrativa”, y alma de reglamento “en la vida celestial del proceso contencioso-administrativo”. O sea, cuestión de temporada.

Quince expresiones contencioso-administrativas irritantes para un abogado

El proceso es juego, lucha y debate, y las resoluciones judiciales lo arbitran y zanjan. Es normal que algunas expresiones de autos y sentencias inquieten o enojen a una parte, en la misma medida que alegran a la otra. Veamos las quince palabras o expresiones que mas irritan al abogado que se esfuerza en llevar a buen puerto un proceso contencioso-administrativo.

1. Desestimar.  Tanto si se refiere a un incidente como al proceso principal supone rechazar la estrategia o pretensión de la parte. Un puntapié que lo expulsa del proceso.
2. Inadmitir. Un portazo en las narices. Supone devolver por su camino el escrito que plantea o pide algo al órgano judicial.
3. Desviación. Puede tratarse de “desviación probatoria” ( se proponen pruebas respecto de hechos que no fueron anunciados en la demanda o contestación, o ajenas a los puntos de hecho  a demostrar), o “desviación procesal” ( se plantean pretensiones en la demanda que no se ajustan a lo planteado en vía administrativa, o se plantean en las conclusiones sin ajustarse al escenario de debate delimitado con demanda y contestación).
4. Torticero.  Este vocablo medieval supone acusar de trampa o perversión en la estrategia procesal, y suele encerrar el reproche a la mala fe o fraude procesal.
5. Improcedente. Rechazo de las pruebas (por impertinente, inútil o ilegal) o de planteamientos procesales errados, absurdos o fuera de lugar, de aquellos que suelen aspirar a una flexibilidad en la aplicación de normas procesales que por definición son de orden público y como tales, rígidas y no sujetas a disposición de las partes ni del juez.
6. Nulidad de actuaciones. Vuelta a la casilla de salida. El gozo del vencedor en un pozo. Supone retrotraer las actuaciones para subsanar un defecto esencial.
7. Extemporáneo. Rechazo de petición sin entrar en valorarla por plantearse fuera del plazo establecido. Puede referirse a una subsanación, una prueba, unas conclusiones u otro trámite procesal. Su consecuencia es la temida “preclusión” o pérdida de la ocasión para un trámite por esa extemporaneidad, y tener por “decaído” en su derecho al negligente.
8. Temeridad. Afirmación que referida a la pretensión o estrategia procesal suele conducir a la imposición de las costas.
9. Falta de… Preocupa un poco cuando se refiere a la acreditación de la postulación (poder, acuerdo para ejercer acciones,etc), pero es subsanable. Preocupa más cuando pone en juego la “competencia” del órgano jurisdiccional, pues puede llevar a un retardo hasta llevar el pleito al compente; pero cuando preocupa muchísimo es si se refiere a falta de “jurisdicción” porque puede dar al traste con todo el proceso por el cambio brutal de escenario jurídico y procesal, sin olvidar la posible preclusión de plazos.
   En cualquier caso nada bueno viene en un auto o sentencia para la parte a la que se le reprocha “falta de” … claridad- prueba-cuantía,etc.
10. Apercibimiento. Suele ser una advertencia enérgica, bien a la Administración o bien al particular. Muy típica para la Administración es el apercibimiento por no haber remitido el expediente administrativo en tiempo y forma, o por no ejecutar la sentencia condenatoria. Para ambas partes, el apercibimiento espolea a quienes tienen que facilitar una determinada prueba que está en su ámbito de disponibilidad. Usualmente tras el apercibimiento están las multas coercitivas.
11. Multa. A nadie le agrada la imposición de multas coercitivas, que se imponen de forma reiterada hasta cumplir lo mandatado frente a los incumplimientos de los requerimientos procesales.
12. Cuestión prejudicial. Supone un rodeo o complicación procesal de incierto desenlace. Si es cuestión penal o constitucional se paraliza el proceso y en los restantes casos en que no se paraliza, será resuelta expeditivamente por el juez contencioso aunque sea ajena a su actual jurisdicción (cuestión civil o laboral).
13.  Tesis. Plantear la “tesis” supone que el juez, pese a su imparcialidad, da un paso adelante y sugiere a las partes al amparo del art.33.2 LJCA un nuevo motivo para fundar el recurso ( con alegría para el demandante) o la oposición ( con júbilo para la Administración demandada).
14. Cosa juzgada. Un viaje para nada. No cabe mayor frustración que todo un pleito se despache con la afirmación de que ya se resolvió la misma cuestión entre las mismas partes y por el mismo fundamento.
15. Firmeza. O sea, que algo es inmutable y por el paso del plazo para impugnar, el juez no lo reexaminará.Irrita, y mucho, a quien la sufre.

Seguro que hay muchas otras expresiones o palabras inquietantes, pero creo que lo mas espeluznante para un letrado no es lo que se dice, sino precisamente lo que el juzgador se calla cuando debía decirlo, en una doble vertiente.
Cuando la sentencia debía pronunciarse sobre un motivo o cuestión litigiosa y la misma brilla por su ausencia.Y cuando se despacha el incidente o el litigo con enorme hojarasca entre la cual el abogado no acierta a identificar la razón de la desestimación ( la caricatura propia de los hermanos Marx, y que no es inaudita, sería aquella sentencia que tras resumir cumplidamente demanda y contestación, relata las pruebas practicadas y concluye de forma tan lapidaria como críptica con algo así como “ Por lo expuesto,  no existiendo mérito para estimar el recurso, y no siendo aceptables las alegaciones de la parte, el mismo debe ser desestimado”. ¿?

Poesía y crisis del poder público

El día 21 de Marzo, se conmemoro por la UNESCO el Día Mundial de la Poesía. Me ha retado Antonio Arias (www.fiscalización.es) a presentar en verso nuestras respectivas entradas (link) para sumarnos al evento. Ahí va mi aportación, con huella de Quevedo (crítica y frivolidad)  y Lope de Vega ( el soneto que le mandó hacer Violante). Se admiten cyberabucheos.

 ¿Habrá receta para la buena Administración?

En la vida me he visto en tanto aprieto

Aunque si en tal lío me meto

Merezco un buen pescozón

Lo primero, la reforma electoral

Siempre alternan los mismos

Mas participación y menos partidismos

pero hace falta mas moral.

 Lo segundo, recortar Administraciones

Las superfluas, duplicadas y costosas

Mas abejas y menos mariposas

pero hacen faltan mas doblones.

 Lo tercero, eliminar altos cargos,

Los decorativos, eventuales y aduladores

Mas funcionarios y menos muñidores

pero hace falta tenerlos bien largos

 Lo cuarto, desterrar los políticos pacatos

Los mercaderes del templo, los señores

Mas soñadores y menos impostores

Pero hacen faltan mas Espartacos.

 Lo  quinto, enterrar prácticas despilfarradoras

Coches oficiales, móviles y lujos,

Mas austeridad y menos tapujos

pero faltan mentes ahorradoras.

 Lo sexto, olvidarse de Decretos leyes,

Nada de economías y prepotencia

Mas debate y menos urgencia

Pero les falta lo que a los bueyes.

 Lo séptimo, renegar de la Diosa recaudación

Impuestos, embargos y sablazos

Mas inversión y menos tijeretazos

pero hace falta mas corazón.

 Lo octavo, acabar con la corrupción

Yernos, testaferros y Bárcenas

Menos rodeos y mas condenas

Pero hace falta mas Inquisición.

 Lo noveno, devolver ilusión a los funcionarios

Quitar designaciones y prejuicios

Mas profesionalidad y menos vicios

Pero faltan buenos mandatarios.

 Van nueve ingredientes y aún sospecho,

Que aunque no hay nadie cocinando

Pensad que de la crisis estamos en los postres

Y siendo optimistas, está hecho.

Tribunal Constitucional y Tribunales jurisdiccionales: ¿cuestión de fueros o de huevos?

 La reciente Sentencia del Tribunal Constitucional  32/2013, de 11 de febrero de 2013 reprocha enérgicamente la decisión de una Audiencia Provincial que, a sabiendas de la colisión de criterio entre el Tribunal Constitucional y la Sala Penal del Tribunal Supremo en materia de prescripción de delitos y sobre la fecha en que debe entenderse producida la prescripción, opta por este último criterio y no acatar la doctrina del Tribunal Constitucional [art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial],   sentada en las Sentencias 63/2005 y 29/2008, según la cual es necesario un acto del órgano jurisdiccional para entender interrumpida la prescripción conforme al tenor literal del art. 132.2 del Código penal (CP) vigente en ese momento, no bastando la mera interposición de la denuncia o querella. Dada la reciente reforma del Código Penal sobre el tema, no importa en esta sentencia tanto el “huevo” ( la cuestión litigiosa de fondo) como el “fuero” (  el acatamiento o discrepancia hostil de la Audiencia Provincial frente a la doctrina del Tribunal Constitucional).

  1. Oigamos al Tribunal Constitucional en esta STC 32/2013:

 ”Sin embargo, la Sección Tercera de la Audiencia Provincial de Asturias, tras exponer la discrepante doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional respecto de esta materia, considera, en su Sentencia, prevalente la doctrina del Tribunal Supremo (remitiéndose al Acuerdo del Pleno no jurisdiccional del Tribunal Supremo, de 25 de abril de 2006) y, en consecuencia, entiende que no se ha producido la prescripción toda vez que toma en consideración la fecha de presentación de la querella (26 de enero de 2006) como momento de interrupción de dicha prescripción, rechazando de forma expresa la doctrina constitucional sentada en las citadas SSTC 63/2005 y 29/2008, en las que el Tribunal Constitucional sostiene, como ya se ha reproducido, que la simple presentación de una denuncia o querella, sin que medie ningún acto de interposición judicial, no puede interrumpir el plazo de prescripción, pues ello implicaría una falta de respeto a las exigencias de tutela reforzada. Este apartamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional no se subsana en la resolución del incidente de nulidad de actuaciones interpuesto por la demandante, sino que, al contrario, éste se inadmite por providencia de 15 de diciembre de 2011.

De lo expuesto se desprende claramente, como sostiene el Ministerio Fiscal, que las resoluciones impugnadas incurren en manifiesto desconocimiento del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional, lo cual supone una quiebra patente del mandato recogido en el citado art. 5.1 LOPJ, de la que deriva la consiguiente lesión del derecho de la demandante a la tutela judicial efectiva consagrada en el art. 24.1 CE (SSTC 29/2008, FJ 10; 147/2009, de 15 de junio, FJ 2; 195/2009, de 28 de septiembre, FJ 6, 206/2009, de 23 de noviembre, FJ 3, y 133/2011, FJ 4, entre otras).

 2. Precisemos que para el futuro es cierto que la Ley Orgánica 5/2010, de 20 de Junio, modificó el art.132.2ª del Código Penal e impuso una regulación salomónica de los criterios enfrentados del el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional.  Sobre la situación generada por la Sentencia que propició la impunidad de los denominados Albertos, ya efectué un anterior post. Pues bien, con anterioridad a esta última reforma del Código Penal, el Tribunal Supremo consideraba que se interrumpía la prescripción con la simple interposición de una denuncia o querella y en cambio el Tribunal Constitucional exigía algún acto de interposición judicial dirigido contra una determinada persona. Y ahora se interrumpirá la prescripción con la simple interposición de una querella o denuncia pero eso sí, siempre y cuando en el plazo de los 6 meses siguientes (o 2 para las faltas) se dicte una resolución judicial motivada en la que se atribuya a una persona en concreto su presunta participación en unos hechos que puedan ser constitutivos de delito o falta. En cambio, continuará el cómputo del plazo de prescripción si en ese plazo: a) recae resolución judicial firme de inadmisión a trámite de la querella o denuncia; b) si se acuerda no dirigir el procedimiento contra la persona querellada o denunciada; c) Si el Juez de Instrucción no adoptara ninguna de las resoluciones previstas en este artículo.

 3. Así pues, lo relevante de la Sentencia del Tribunal Constitucional no es tanto la cuestión litigiosa en liza como la postura de los tribunales que resulta muy llamativa en un Estado de Derecho, donde no hay lugar para la “rebeldía” del Tribunal Supremo ni de los tribunales inferiores en aquéllos casos en que hay Sentencias del Tribunal Constitucional que son claras y sin espacio para varias interpretaciones. Gustará o no, se compartirá o no, pero acatarla es obligado. Lo suyo será promover debates doctrinales o quejas extraprocesales que permitan que el Defensor del Pueblo o los titulares de la iniciativa legislativa promuevan cambios legales, o en caso contrario, esperar pacientemente a que cambie la doctrina del Tribunal Constitucional si se altera su composición  ( lo que es improbable pero no imposible).

 Otra actitud procesal supone un tremendo coste para el Estado de Derecho. No es lo mismo que los Tribunales apliquen una interpretación de la norma con arreglo al contexto social o incluso a las pautas constitucionales y que pueda producir una desviación  de la voluntad del legislador, y otra muy distinta que de forma consciente se ignore lo dicho por el Tribunal Constitucional.

4. No puedo menos de traer a colación lo sucedido en la República de Wiemar (Alemania) ante la gran inflación que padeció en 1923, y que puso en peligro la subsistencia de los acreedores, en términos que lo plantearon los tribunales, y que nos expone el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Salamanca, Roberto Pérez Gallego en un estupendo artículo:

 “ ¿Puede un deudor que en 1913 ha tomado y asegurado con una hipoteca un crédito de 10.000 marcos-oro, satisfacer a su acreedor en 1923 con un billete de 10.000 marcos en moneda inflacionista y exigir recibo resolutorio?, o , ¿deben el deudor y el acreedor compartir el perjuicio de la inflación?;¿ puede el deudor, en otras palabras, invocar el principio, marco= marco, en la época de inflación?”. La respuesta jurisprudencial al dilema fue primar la buena fe de los acreedores sobre el legislador y considerar que ante la hiperinflación éstos podían negarse a la cancelación de la hipoteca, si se le pagaba solo el valor nominal conforme a las leyes de cambio vigentes; en esa situación de rebeldía, el Gobierno impulsó una ley que cortase ese camino de los tribunales, lo que llevó a que el consejo de los magistrados del Reichsgericht aprobase una memoria en la que exigían al legislador respeto a la jurisprudencia del Tribunal y anunciaban desobediencia si se llevaba adelante tal propósito que postergaría la prevalencia de la buena fe  frente a una ley positiva.

 No deja de tener su gracia que hoy día por las prácticas bancarias la situación española ha sido la contraria, ante la situación de peligro de la subsistencia del alojamiento de los deudores hipotecarios, caso que ha llevado a la jurisprudencia menor al ingenio jurídico para tutelar sus derechos, e incluso a plantear una cuestión prejudicial que el Tribunal Europeo ha podido resolver por recientísima sentencia declarando la disconformidad a derecho de la leonina legislación hipotecaria española. Y así, es un bonito ejemplo de como se apuraron los mecanismos procesalmente posibles ( plantear la cuestión prejudicial ante el Tribunal Europeo, cuando el Tribunal Constitucional no abrió la puerta), y ante tal envite, si Europa hubiere declarado la conformidad a derecho de la normativa hipotecaria, los jueces españoles tendrían las manos atadas hasta que el legislador cambiase su criterio. Son las reglas del juego.

Sobre costes estándar e ignorancias supinas…

Postular la racionalización y sostenibilidad de algo presupone cierta irracionalidad e insostenibilidad previa. Y ese es, precisamente, el prejuicio del que parte el Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local de 18 de febrero de 2013. Hemos de suponer que la administración local española, para el Gobierno que impulsa dicho texto, aparece como algo irracional e insostenible, que consume recursos innecesariamente y presta servicios encarecidos e redundantes, solapando su actividad, quien sabe por qué razones, con las que diligentemente prestan otros niveles de gobierno. Uno, que todavía tiende a pensar en la racionalidad y sostenibilidad de los gobernantes, quien sabe por cuanto tiempo, presupone que todo ello estará basado en rigurosos estudios, en datos contrastados, en análisis detenidos de la realidad que se pretende reformar y mejorar. Pero no, no es así.

El citado anteproyecto no va acompañado de memoria económica alguna, ni se soporta sobre un análisis económico objetivo del coste de los servicios municipales. En su presentación se alude al Instituto de Estudios Fiscales como fuente para afirmar en los municipios de menos de cinco mil habitantes el coste de los servicios mínimos por habitante triplica al de los municipios de más de cien mil habitantes. Vano intento. Y es que ni el informe del Instituto de Estudios Fiscales, sin firma, no divulgado y consistente en un estudio somero del gasto sobre la base de la liquidación del ejercicio 2010, constituye base suficiente para soportar tal afirmación ni tal afirmación resulta cierta si se analiza detenidamente el contenido del informe al decir de quienes han tenido el privilegio de estudiarlo (véase estas notas de Francisco Velasco que considera la reforma sin fundamento empírico y por tanto arbitraria).

Nos encontramos ante un texto que tan pronto plantea, con tan solo catorce días de diferencia, la supresión generalizada de los municipios de menos de cinco mil habitantes y su automática agregación al municipio limítrofe de mayor población, con criterios puramente económicos, como la intervención generalizada de dichos municipios por parte de las Diputaciones Provinciales, sin suprimirlos y en base a otros criterios diferentes, aunque también económicos. Estamos ante una reforma que improvisa soluciones que varían cada día frente a unos problemas que, de existir, que ni está claro que existan ni se acredita su existencia, parecen mutar hora tras hora. Lo que en un texto aprobado en diciembre de 2012 se pretende resolver de un modo, se aborda de otro a principios de febrero de 2013 y recibe otra respuesta, distinta, a mediados del mismo mes. Los servicios prestados en el ámbito de las denominadas competencias impropias a veces han de suprimirse, otras justificarse, otras reprogramarse en un horizonte de tres años. Las mismas competencias impropias que se proscriben en el articulado de la Ley reformada, suprimiéndose el precepto que las contempla, se asumen en el régimen transitorio y en las disposiciones adicionales sin ningún rubor.

El anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local de 18 de febrero de 2013 ni es racional ni sostenible. Lo demuestra su propia incoherencia con los cuatro objetivos fundamentales que dice perseguir. El primero, ampliamente publicitado es el de “una administración, una competencia”. Se trata de un principio mal formulado, pues lo que parece pretenderse es más bien lo contrario, “una competencia, una administración”. Pero ni lo uno ni lo otro se consigue, ni en la primera formulación, ni en la segunda. Y es que el texto, que restringe notablemente el ámbito de las competencias locales, no delimita con nitidez las que mantiene, que continúan siendo compartidas y concurrentes en muchas ocasiones, incluso de manera expresa, subsistiendo posibles duplicidades. No asegura tampoco la prestación de los servicios mínimos pues nada dice el texto proyectado acerca de su financiación; ni elimina, en fin, las competencias impropias pues, pese a derogar el artículo 28 de la Ley reguladora de las bases del régimen local, permite que subsistan conforme a sus disposiciones adicional sexta y transitoria novena.

En segundo lugar, tampoco se alcanza a entender cómo se logra racionalizar la estructura organizativa de la administración local con la reforma proyectada. Y es que, primero, parece poco racional un sistema que tiende a generar multitud de administraciones sin competencias efectivas, administraciones que serán un cascarón vacío. Pero, en segundo lugar, tampoco parece en exceso racional un sistema que, obviando la realidad del territorio, extraordinariamente complejo pese a la concepción lineal, uniforme, “madrileña de Madrid”, que subyace en el anteproyecto, aboca a las Diputaciones Provinciales a asumir funciones y competencias para las que hoy día no están ni preparadas, ni concebidas, ni organizadas, sin que dicho replanteamiento de tales administraciones resulte además estable o general, sino puramente coyuntural, contingente en grado sumo. En tercer lugar, ningún sentido tiene tampoco obviar como obvia el texto difundido a otras administraciones, como las propias Comunidades Autónomas o las comarcas (donde existen), que aparecen mencionadas sucintamente suscitando más inseguridad que soluciones. Y, finalmente, resulta del todo rechazable, porque responde a una profunda ignorancia y incomprensión de la realidad de gran parte del territorio español, en el mejor de los casos, o a su desprecio, en el peor, el ataque a las entidades locales menores, por un lado, y a las mancomunidades, por otro, que han venido dando respuesta, satisfactoria para sus vecinos en la mayoría de ocasiones, a las necesidades de la población adaptándose a su ubicación en el territorio y al territorio mismo.

Es el tercer objetivo enunciado en la exposición de motivos el único que el texto proyectado pudiera llegar a alcanzar, profundizando de este modo en los controles ya existentes, que parece considerar insuficientes el Gobierno, derivados de la normativa de estabilidad presupuestaria y de la de financiación del pago a proveedores. Imponer más controles sobre la administración local parece ser el objetivo fundamental de la reforma, imponer más controles sobre un nivel de gobierno que, dejando al margen el caso del municipio de Madrid, presenta un déficit total similar al de la Comunidad Autónoma del País Vasco, una sola Comunidad Autónoma que no es, ni mucho menos, la peor en esta materia. No parece racional ni sostenible continuar limitando la autonomía local de este modo desde niveles de gobierno cuya racionalidad y sostenibilidad, por cierto, ha resultado infinitamente menor que la de la inmensa mayoría de las entidades locales.

La reforma dice pretender lograr mayor profesionalidad y transparencia en la gestión pública local. Poco puede decirse, porque poco o nada dice el anteproyecto, sobre transparencia. Es quizá un término de modo, con poco contenido en nuestro país, que se vincula a cualquier reforma impulsada en los tiempos que corren. En cuanto a la profesionalidad, la reforma se limita a modificar diversos aspectos del régimen jurídico de los cuerpos de funcionarios con habilitación de carácter nacional, para reforzar su independencia, y a regular diversos aspectos de los electos, el personal eventual y el personal directivo homogeneizando y limitando su número y retribuciones sin grandes cambios globales respecto de la situación actual. A eso se limita la reforma en lo que respecta a la profesionalización de la administración local.

No estamos, pues, ante una reforma racional ni sostenible del régimen local. No existen estudios que justifiquen las propuestas que se plasman en el anteproyecto cuyo efecto fundamental es imponer un gran recorte de la autonomía local, sacrificada en el ara de la economía sin que existan datos económicos suficientemente elaborados que justifiquen tal inmolación. El interés local, la autonomía para la gestión de los intereses locales y responder a las legítimas aspiraciones de los vecinos se pretende someter a informes autonómicos y estatales, el interés general derrotado por el general interés.

Julio Tejedor Bielsa