Sonrisas y lágrimas ante la reforma fiscal

La reforma fiscal aprobada en el Consejo de Ministros del pasado día 20 de junio no ha dejado indiferente a nadie. Quien más y quien menos ha colocado en una balanza los pros y los contras de la misma. Y, dependiendo de hacia dónde se ha inclinado la misma, ha supuesto sonrisas y lágrimas, metafóricamente hablando. “Es oportuna y valiente. Supone una bajada impositiva, lo que puede provocar una reactivación del consumo privado que beneficie la actividad económica”, subraya Eduardo Berché, decano de Derecho de Esade.

Según la Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos (ATA), va a devolver protagonismo a los ciudadanos, reduciendo el esfuerzo fiscal al que se han visto sometidos en los últimos años, permitiendo mejorar su poder adquisitivo. A la par, facilitará que autónomos y empresas realicen sus actividades en unas mejores condiciones fiscales. “Mejorará el poder adquisitivo de los ciudadanos, lo que se traducirá en un incremento del consumo y la demanda, y en una mejora de la actividad y del empleo en nuestro país”, subraya su presidente, Lorenzo Amor.

Entre los puntos considerados fundamentales por esta agrupación están la no subida del IVA, la rebaja de las retenciones a los autónomos, y el mantenimiento de los módulos. También las organizaciones empresariales de la cadena agroalimentaria, comercio, distribución y hostelería han valorado muy positivamente que el Gobierno haya desechado un incremento impositivo al igual que una reclasificación del IVA. “Estamos ante un oportunidad para construir un sistem fiscal estable, seguro y atractivo par ala inversión empresarial. Un modelo que ensanche las bases fiscales y ataje el fraude para incrementos los ingresos de la Administración sin necesidad de penalizar el consumo”, apuntan.

En el otro lado de la balanza, los Técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha) no han dudado en calificar de regresiva e insuficiente la reforma del IRPF. Denuncian que la progresividad es la ‘gran perjudicada’ de esta reforma al simplicar de siete a cinco los tramos actuales. Esta medida, junto con la reducción de los tipos marginales, afecta negativamente a este principio constitucional porque los principales beneficarios no sumarán más de 73.000 contribuyentes -los que ingresan más de 150.000 euros anuales-, y que suponen en torno al 0,3% de total de declarantes. Sin embargo, los 11,5 millones de trabajadores y pensionistas que ganan menos de 11.200 euros anuales no se verán afectados por la rebaja fiscal propuesta por Moncloa, ya que actualmente no tributan. “El Gobierno, al no bajar otros impuestos que soportan los ciudadanos, como el IVA o los impuestos sobre los Hidrocarburos o la Electricidad, no puede afirmar con rotundidad que la presión fiscal haya bajado para todos. Tampoco podemos hablar de una reforma integral del sistema fiscal, sino solo parcial”, afirma José María Mollinedo, su secretario general.

Por último, para la Unión General de Trabajadores (UGT), la reforma tiene un claro tinte electoralista, por lo que lanza un mensaje de rebaja de impuestos, pero no aborda un cambio de fondo del sistema sino que consolida muchos de sus problemas, como la diferencia de trato entre las rentas del trabajo y del capital, y beneficia a los que más tienen. “La reducción del tipo general de gravamen del Impuesto sobre Sociedades del 30 al 25 por ciento en dos etapas nos parece una medida inadecuada en estos momentos, en los que se precisa consolidad un sistema potente en términos recaudatorios”, señalan desde el sindicato. Y apuesta por otra reforma, de mayor calado, basada en tres ideas clave: la garantía de suficiencia de recursos para atender las necesidades sociales y las políticas de gasto público; un reparto más justo de la carga tributaria entre capital y trabajo; y una lucha decidida contra el fraude.

¿Piensa que nuestra Administración Pública es demasiado grande? Se equivoca

El indicador más utilizado para medir el peso de las administraciones públicas en la economía de un determinado país es el nivel de gasto no financiero sobre el producto interior bruto (PIB). “Utilizando este indicador, España se ha mantenido muy por debajo de la media de la Unión Europea”, señala Antonio Núñez, autor del libro España SL.

Según se refleja en esta publicación, cogiendo datos de la Comisión Europea en 2012, España se sitúa entre los diez países de la UE con menor gasto público en porcentaje del PIB -43,4%-, frente a un 49,9% de media de la Eurozona, y a bastante distancia de los niveles de las grandes economías de la UE, como Francia -56,6%-, Alemania -45%-, Reino Unido -48,5%- o Italia -50,7%-.

Pese a ello, el aumento del gasto público ha sido particularmente intenso en nuestro país en los últimos años. Entre 2005 y 2012, incrementó su peso en el PIB en cinco puntos porcentuales: del 38,4% en 2005 al 43,4% en 2012. Entre el comienzo de la crisis -tercer trimestre de 2007- y el tercer trimestre de 2011, el empleo público aumentó en 288.700 empleados, según datos de la Encuesta de Población Activa. Sin embargo, desde ese momento y hasta el primer trimestre de 2013, se redujo en 374.800 trabajadores. “Analizando el nivel de ingresos y gastos públicos de nuestro país, se puede concluir que el sector público español es relativamente reducido en comparación con nuestros socios de la UE”, añade Núñez.

El IBI del suelo urbanizable no urbanizado

No han sido pocos los alcaldes patrios que, como efecto colateral de la explosión de la burbuja inmobiliaria, sufrieron en sus carnes presiones de propietarios de suelo urbanizable no urbanizado que otrora les apremiaron para lograr la ansiada reclasificación. Eran esos mismos propietarios, muy frecuentemente empresas inmobiliarias o “pasadores” de suelo, por cierto, defendían vehementemente con sus huestes de letrados que la mera decisión del plan alteraba el valor legal de los bienes, y no sólo el de mercado, incorporando al suelo donde se seguían cultivando patatas, maíz o girasoles, la ansiada y esperada expectativa urbanística concretada en un coeficiente de aprovechamiento. La razón de tal cambio de criterio de los esforzados propietarios fue, precisamente, que la desaparición de la expectativa les obligó a asumir un coste fiscal, de manera indefinida, que no esperaban soportar, el impuesto de bienes inmuebles en su modalidad de urbana.Pero los Tribunales han llegado en su ayuda haciendo que lo que tributaba por urbana pase a tributar, en parte sustancial, por rústica. Y es que, conforme a la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 (recurso 2362/2013), y pese a la habitual interpretación del artículo 7.2.b) del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo, “no cabe sostener, como mantiene el Abogado del Estado, que todo el suelo urbanizable sectorizado o delimitado por el planeamiento general tiene per se la consideración catastral de suelo urbano, sin distinguir si se encuentra ordenado o no ordenado, y que el artículo 7 sólo excluye de tal consideración al urbanizable no sectorizado sin instrumento urbanístico aprobado que establezca las determinaciones para su desarrollo” (FJ 6). Considera el Tribunal Supremo, ratificando el criterio de la Sala de instancia (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de 26 de marzo de 2013), que “hay que entender que el legislador catastral quiso diferenciar entre suelo de expansión inmediata donde el plan delimita y programa actuaciones sin necesidad de posteriores tramites de ordenación, de aquel otro que, que aunque sectorizado carece de tal programación y cuyo desarrollo urbanístico queda pospuesto para el futuro, por lo que a efectos catastrales sólo pueden considerarse suelos de naturaleza urbana el suelo urbanizable sectorizado ordenado así como el suelo sectorizado no ordenado a partir del momento de aprobación del instrumento urbanístico que establezca las determinaciones para su desarrollo. Antes de ese momento el suelo tendrá, como dice la sentencia recurrida, el carácter de rústico” (FJ 6, cursiva mía).

La Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2014 resuelve el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado en interés de ley al considerar la jurisprudencia de instancia “gravemente dañosa para el interés general, ya que la generalización del criterio en ella mantenido pone en cuestión la correcta aplicación de la totalidad de las ponencias de valores totales y parciales, en la medida en que la generalidad de estas ponencias incluyen criterios, módulos de valoración y demás elementos precisos para la determinación del valor catastral, como suelo de naturaleza urbana, del suelo urbanizable incluido en sectores o ámbitos delimitados, análogo al que constituye objeto del recurso” (FJ 1). La Abogacía del Estado pretendía, precisamente, que “el artículo 7.2, b) del Texto Refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario no exige, a efectos de la consideración como suelo de naturaleza urbana del suelo urbanizable incluido en sectores o ámbitos espaciales delimitados, la aprobación de un instrumento urbanístico que determine su ordenación detallada”.

Cualquier gestor local entenderá rápidamente las implicaciones que la Sentencia señalada puede tener en las cuentas locales, especialmente en aquellos municipios que se dotaron de planeamiento general expansivo durante la llamada década prodigiosa del urbanismo español, aquel tiempo en que todos negaban la posibilidad misma de burbuja inmobiliaria esgrimiendo los sólidos activos que fundamentaban los irracionales incrementos de precio del suelo, la vivienda y otros productos inmobiliarios. Toca hacer cuentas porque se habla ya de una reducción de ingresos por este concepto de unos cuatro mil quinientos millones de euros en toda España.

Y a los Tribunales tocará ser coherentes, “evitando las incoherencias generadas por la concurrencia de dos regulaciones tan distintas sobre una misma realidad fáctica” (FJ 7), especialmente en lo que se refiere a la aplicación del sistema de valoraciones establecido en el texto refundido de la Ley de Suelo aprobado mediante Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio, y desarrollado mediante Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de valoraciones de la Ley de Suelo. Si como argumentó la Sala de instancia “no es coherente interpretar que el suelo urbanizado delimitado o sectorizado en el planeamiento general tiene la consideración catastral de suelo urbano, aunque no se haya aprobado el instrumento urbanístico de desarrollo, cuando el artículo 12.2, letra b), del TRLS, considera que está en situación de suelo rural, aquel «suelo para el que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística prevean o permitan su paso a la situación de suelo urbanizado, hasta que termine la correspondiente actuación de urbanización»”, tampoco podrá serlo para cuestionar la aplicación de un sistema de valoraciones que niega la expectativa urbanística y que, por cierto, ha sido ya puesto en cuestión ante el Tribunal Constitucional. Veremos si al final se está a las duras y a las maduras. O no.

 Julio Tejedor Bielsa

Los coeficientes de homogeneización del aprovechamiento tipo

Resulta un poco extraño en estos momentos de crisis económica hablar de los coeficientes de homogeneización del aprovechamiento tipo, ya que como sabemos la mayoría de los Ayuntamientos tiene la gestión urbanística de planeamiento en una fase de relentización si se me permite utilizar esta expresión. Sin embargo, me gustaría escribir sobre este tema ya que la doctrina le suele dedicar muy poco tiempo y espacio en los tratados sobre derecho urbanístico.

La institución jurídica del Área de Reparto y del Aprovechamiento Tipo en la legislación estatal se apoya en el principio constitucional de igualdad ante la ley (art. 14 dela Constitución Española), supone la aplicación de dicho principio constitucional al derecho urbanístico de la propiedad. Esto se traduce en que la institución jurídica del Aprovechamiento Tipo, en el ámbito de la correspondiente Área de Reparto tiene por finalidad repartir desde el propio planeamiento aprovechamientos y cargas para mejor cumplir el principio de igualdad (equidistribución).

La técnica del Aprovechamiento Tipo es la que materializa, en primer lugar, el indicado principio de equidistribución de beneficios y cargas. El Aprovechamiento Tipo se define como la edificabilidad unitaria que el planeamiento establece para todos los terrenos comprendidos en una misma Área de Reparto, a fin de que a sus propietarios les corresponda en régimen de igualdad un aprovechamiento subjetivo idéntico o similar con independencia de los diferentes aprovechamientos objetivos que el plan permita construir en sus fincas (art. 34.c) dela Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, en adelante LUV).

Pero la técnica del Aprovechamiento Tipo no resulta suficiente para conseguir la efectiva equidistribución de beneficios y cargas. En este sentido, en una unidad de ejecución nos podemos encontrar por ejemplo con suelo destinado a uso residencial y uso comercial o suelo destinado a uso industrial y uso comercial, los cuales pueden tener rentabilidades económicas distintas. Para resolver esta situación aparecen los coeficientes de homogeneización o ponderación del aprovechamiento tipo, también llamados coeficientes correctores que como su propio nombre indica su finalidad es corregir las desigualdades subjetivas que se puedan generar en una unidad de ejecución con los usos indicados anteriormente.

Pero resulta curioso ver que en la Comunidad Autónoma Valenciana no ha sido una ley sino un reglamento el que nos determina las clases de coeficientes correctores, estoy hablando del Reglamento de Ordenación, Gestión Territorial y Urbanística, aprobado por Real Decreto 67/2006, de 12 de mayo (ROGTU, en adelante), en cuyo art. 407 nos habla de tres coeficientes de homogeneización  “localización”, “uso” y “tipología”. Por lo tanto, por un lado la LUV no nos dice cuales son esos coeficientes correctores ni nos hace una clasificación de los mismos y  por otro lado, el ROGTU nos habla de ellos pero no nos los define, por lo tanto la regulación de los coeficientes de homogeneización del aprovechamiento tipo en la legislación urbanística valenciana deja mucho que desear.

Por lo tanto, resulta ser la práctica la que nos determina el tipo o tipos de coeficientes correctores del Aprovechamiento Tipo que resulten de aplicación. El coeficiente de uso resulta procedente su aplicación en aquellos sectores para los que el planeamiento prevea usos principales distintos y que sean susceptibles de generar aprovechamientos económicos diferentes, el coeficiente de tipología cuando las tipologías edificatorias para un mismo uso generen productos inmobiliarios con rentabilidad económica distinta y por último, el coeficiente de localización cuya regulación es prácticamente inexistente en la ley.

En cuanto al momento de su establecimiento los coeficientes de homogeneización se fijan en el planeamiento pero en el proyecto de reparcelación podrán ser revisados (art. 119.5 ROGTU). El proyecto de reparcelación es el instrumento adecuado para ajustar la delimitación de las Áreas de Reparto y, en consecuencia, del Aprovechamiento Tipo, ya que es el instrumento donde se realizan las mediciones reales con el correspondiente levantamiento topográfico (art. 394.1 del ROGTU).El Área de Reparto así delimitada y, el Aprovechamiento Tipo resultante, deberá garantizar que a los propietarios incluidos en la misma les corresponda, en régimen de igualdad, un aprovechamiento subjetivo idéntico o similar, con independencia de los diferentes aprovechamientos objetivos que el plan permita construir en sus fincas (art. 394.3 del ROGTU).

En conclusión, podemos decir que los coeficientes de homogeneización son muy importantes puesto que su finalidad es lograr que todos los propietarios de una unidad de ejecución tengan aprovechamientos subjetivos idénticos o similares, ya que los diferentes usos, tipologías o localizaciones pueden dar  lugar a rentabilidades económicas distintas y el mecanismo idóneo para corregir las desigualdades son los coeficientes correctores, por ello mismo se hecha en falta una atención especial y una regulación jurídica más detallada de los mismos en la ley.

Así en la anterior Ley 6/1994, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, art. 65 y el anterior Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, aprobado por Decreto 201/1998, de 15 de diciembre, del Gobierno Valenciano, arts 112 y 113, contemplaba la posibilidad de matizar la determinación del aprovechamiento tipo con coeficientes correctores cuyo objeto es compensar las diferencias de valor del aprovechamiento para las distintas zonas y usos o ser utilizados como medida de fomento para potenciar la edificación con usos de interés social. Su utilización no es obligatoria, cuando la complejidad que ello representa resulte impracticable o poco razonable.

Con la actual LUV y el ROGTU la regulación viene a ser la misma. La LUV con ocasión de la definición del aprovechamiento tipo nos habla solo en esta ocasión de los coeficientes de ponderación o correctores y el ROGTU de las clases, el instrumento idóneo para su fijación y la posibilidad o no de modificarlos a través del proyecto de reparcelación.

Para los que somos gestores del planeamiento urbanístico somos conscientes que desde la práctica podemos intentar hacer las cosas bien, perola LUV y el ROGTU que prevé todas las situaciones jurídicas regulándolas hasta el mínimo detalle se ha olvidado de una regulación más completa para los coeficientes correctores.

 Andrea Rosello

De Roma a Bruselas con los modificados de los contratos

Un titular de elEconomista.es  de ayer denuncia que, según reciente informe del Tribunal de Cuentas, las fundaciones estatales contrataron con unos sobrecostes de hasta el 17%. La noticia es recurrente. Ya en reiteradas ocasiones había señalado el excesivo uso que las entidades hacen de las modificaciones de los contratos, por circunstancias que, al menos en parte, pudieron y debieron haberse previsto al realizar los pliegos de prescripciones técnicas, los proyectos iniciales y las planificaciones de las obras.

Con demasiada habitualidad el porcentaje de modificación ronda el 20% del precio primitivo y en muchas ocasiones encubre el objetivo de reequilibrar un contrato para el que inicialmente se había pujado excesivamente a la baja. En algunos casos, el precio por el que se adjudica inicialmente un contrato no es real, ya que no cubre su ejecución, modificándose posteriormente al alza, pero sin incluir en realidad nuevas prestaciones. Muchas obras emblemáticas construidas en el siglo XXI en el territorio español han multiplicado por dos su presupuesto inicial por una falta de previsión injustificable, en el mejor de los casos, llegándose a exigir el traslado del expediente a la Fiscalía y a la Abogacía del Estado. Esta patología de los contratos públicos en España, principalmente en las obras públicas, cuenta con la anuencia de la empresa constructora, y existe desde que el Estado ejecuta obra pública. Son hábitos nacionales.

Actualmente, la situación teórica de España en cuanto a regulación en materia de modificados no destaca  excesivamente por su permisividad, aunque los datos comparados arrojan que en la práctica estamos muy por encima de otros países comunitarios. El Título V del Libro Primero del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, introducido por la Ley 2/2011, de Economía Sostenible (LES), es bastante más estricto que lo que puedan ser otras normativas internas de estados de la Unión Europea, como por ejemplo Francia,  que en su Código de Contratos Públicos de 2006, modificado por Decreto 1.355 de 19 de diciembre de 2008,  establece la posibilidad de modificar los contratos por causas imprevistas sea cual sea el resultado económico; también el Código los Contratos Públicos de obras, servicios y suministros de Italia, aprobado por Decreto Legislativo nº 163 de 12 de abril de 2006,  dedica varios artículos a la posibilidad de variar el objeto del contrato durante su ejecución.

En marzo de 2011 realmente se dio un paso importante con la entrada en vigor de la LES, porque por primera vez de reguló el modificado desde el punto de vista de poder resultar una nueva adjudicación y por ello, se ubicó dicha regulación en el Libro Primero, de aplicación a todos los entes de Sector Público, sin perjuicio de mantener en el Libro IV, de aplicación exclusiva a las Administraciones Públicas, la regulación del ius variandi de la Administración.

En el 2011 el legislador español se encontraba imbuido en “el mantra del Succi di Frutta”, sentencia clásica del  TJCE,  de 29 de abril de 2004, en la que se penaliza  por permitir la sustitución de determinadas cantidades de  melocotones y albaricoques por nectarinas (entregas que constituían  el pago de un contrato), anulando la decisión de la Comisión Europea, entidad adjudicadora en los hechos de referencia.

Así las cosas, cuando nos encontramos en España encarrilando la mala práctica de los modificador por el raíl del Tïtulo V, aparece la  nueva Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública, que innova en cuanto a regulación de la fase de ejecución del contrato y, en concreto respecto a los modificados, a los que les dedica su artículo 72.

Una síntesis escolar de tal regulación puede ser la siguiente:

A/.- Modificaciones previstas: Clausulas claras, precisas e inequívocas. Con independencia de su valor económico. No puede alterar la naturaleza global del contrato o del acuerdo marco

B/.- Modificaciones no previstas

B.1.- Complementarios (inseparables =/< 50%)

B.2.- Derivados de circunstancias imprevisibles (no alterar naturaleza global, =/< 50%)

B.3.- Novación subjetiva

B.4.- No substanciales *

B.5. Por debajo de los umbrales comunitarios y no superar 10%, 15%.

*. No es substancial si no se produce ninguna de estas circunstancias:

B.3, a.- Introduce condiciones que habrían podido modificar las ofertas.

B.3.b.- Altera el equilibrio económico del contrato a favor del contratista.

B.3,c.- Amplia de forma importante el ámbito del contrato o acuerdo marco

B.3.d.- Ha de sustituirse al contratista

Lo que no encaje en A o B ►Nuevo procedimiento

Con este artículo 72 se tiene la sensación de que Bruselas abre la manga  a los modificados. ¿Cómo se va a trasponer  al Derecho interno español? ¿Habremos avanzado o será un paso hacia atrás?

La realidad es que todas las normas que regulan  la contratación pública, visto el resultado, no hacen sino intentar poner barreras al mar, pero siempre ayuda al control del gasto público una regulación restrictiva en cuanto a la adjudicación directa de prestaciones, que es lo que vienen siendo muchos modificados.

Saliendo de este escenario actual y dando un salto hacia atrás en la historia nos situamos en Roma.  Releyendo mis papeles de trabajo me reencuentro con un delicioso trabajo de José Manuel de la Peña Olivas, “Alcance y organización de las obras públicas en el Imperio Romano”,[1] en el que se explica en este periodo de la Historia, los tipos de tramitaciones administrativas de obra, los pagos, la recepción una vez finalizadas,…etc. Señala el autor que debían ser corrientes los modificados de obra, como en la actualidad, de tal forma que  el presupuesto inicial debía dispararse. Si damos crédito a lo que nos cuenta Vitruvio (siglo I antes de Cristo, arquitecto de Julio Cesar, entre otras cosas) y a la curiosa existencia en Éfeso de una ley que obligaba al arquitecto cuando se le encargaba dirigir una obra pública, a fijar el coste máximo, quedando hipotecados todos sus bienes ante el magistrado por dicha cantidad hasta que la obra estuviera totalmente terminada. Finalizada la obra, si el coste había respondido a lo estipulado,  quedaba el arquitecto libre y era premiado con decretos honoríficos y devuelta la fianza; en caso contrario y si el exceso no sobrepasaba el 25% del coste máximo, la diferencia se pagaba con dinero público y el arquitecto no quedaba sometido a pena alguna, mientras que el exceso del 25% se abonaba con cargo a los bienes del arquitecto.

Sin duda, la implantación de una ley similar en España ayudaría a poner fin a los modificados, pero ahora el poder se encuentra en Bruselas, no en Roma.

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[1] José Manuel de la Peña Olivas, “Alcance y organización de las obras públicas en el Imperio Romano”, publicado en Nuevos Elementos de la Ingeniería Romana.III Congreso de la obras públicas romanas. Astorga 2006.