Las grietas y sus peligros

Artículo escrito junto a Mercedes Fuertes (Catedrática de Derecho Administrativo en la Universidad de León y reconocida jurista)

Sabrán nuestros lectores que somos muy poco amigos de la promulgación apresurada de leyes y más leyes o de sus reformas continuas. Sin embargo, en este caso, creemos que la aparición de la ley orgánica 2/2012 de 27 de abril relativa a “la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” debe ser saludada positivamente.

Es verdad que su contenido no es enteramente nuevo pues ha habido en el pasado normas que se han ocupado de este mismo asunto. Sin necesidad de apurar mucho la memoria recordemos las leyes de diciembre de 2001 -con sus sucesivas modificaciones posteriores- y recordemos también que todas sus previsiones derivaban del Pacto de estabilidad y crecimiento que se firmó en Amsterdam en 1997 y que ha obligado desde entonces a todos los países miembros de la Unión Europea.

Por ello es buena verdad que, si todo este dispositivo legislativo se hubiera cumplido y los distintos actores del escenario político se hubieran visto concernidos por el mismo, ni se hubiera llegado a la explosiva situación en la que nos encontramos ni se hubiera necesitado la promulgación de esta nueva ley. Pero, en fin, estos son reproches que de nada sirven en la actual amarga coyuntura.

Como es deber del legislador tratar, con sus armas, de hacer frente a realidades nuevas y más si estas son dolorosas, pues es obligado decir que el redactor de la ley 2/2012 ha estado a la altura de las circunstancias.

Y ello porque o bien se alumbran nuevas técnicas de intervención o se perfilan otras existentes con anterioridad. Pero sobre todo se realzan principios institucionales básicos que nunca debieron ser orillados aunque desgraciadamente no han presidido los afanes de las Administraciones públicas. Entre ellos debe destacarse especialmente el deber de lealtad entre las instituciones, hoy acogido en el artículo 9. Una lealtad que justifica, modifica o limita derechos y deberes y que tiene un íntimo parentesco con las múltiples prohibiciones de “abuso del derecho” bien conocidas. Y una lealtad que, además de fundamentar y legitimar intervenciones de vigilancia de las Administraciones superiores sobre las inferiores, implica -como ha dicho mil veces el Tribunal Constitucional federal alemán- una “barrera en el ejercicio de las competencias”, barrera que impide que una determinada competencia pueda ser ejercida de forma abusiva sin tener en cuenta los intereses del conjunto político en el que cada Administración se inserta.

Conectado con esta pieza básica de cualquier Ordenamiento descentralizado está el deber de información de las Administraciones locales. Un deber que ha sido conculcado por centenares de Corporaciones locales, tal y como una y otra vez han denunciado el Tribunal de Cuentas y sus homólogos de las Comunidades autónomas, así como el propio Ministerio de Hacienda, ayuno demasiadas veces, para aplicar sus políticas y acuerdos, de una información fiable.

Así no se puede caminar. Si el Ordenamiento atribuye autonomía a unas organizaciones es partiendo del supuesto de que va a ser ejercida con responsabilidad pues, si no es así, todo el sistema se resquebraja, descomponiéndose en mil centros de decisión incontrolados y asegurando un caos que, aunque tiene buena fama en los espacios creativos y del arte, es sin embargo temible para regir la convivencia entre los ciudadanos.

Por ello mecanismos como la limitación de los gastos, la necesaria autorización de operaciones financieras, la supervisión de los planes económicos, la vinculación del destino de los posibles superávit o la prioridad en el pago de las deudas públicas, están perfectamente ajustados a las exigencias comunes en el panorama del derecho comparado, incluso de los más finos y cuidadosos como puede ser el caso del alemán.

Es nuestro criterio que la autonomía local, concebida como una garantía institucional, según hemos explicado desde hace mucho tiempo, no padece con la aplicación de las técnicas contenidas en esta ley. Permítasenos señalar -a modo de símil acaso elemental- que el propietario de una vivienda tiene reconocida una posición jurídica bien relevante con un haz bien cuajado de derechos subjetivos y facultades, es decir, goza de “autonomía” para hacer en ella las obras que considere oportunas. Ahora bien, siempre que no afecten a la estructura del edificio ni a su armonía, no produzcan grietas amenazadoras, ni por supuesto dañen a los vecinos.

Pues sépase que en esta hora angustiosa se trata, precisamente, de la conservación en buen estado de un edificio en cuyo frontispicio se lee la palabra “España”. Que merece un respeto.

Francisco Sosa Wagner

Sobre urgencias y errores…

Leo abrumado en el Boletín Oficial del Estado numero 116, de martes 15 de mayo 2012, en sus páginas 35.407 a 35.411, el inmenso error padecido en la publicación del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud. Y compruebo a continuación que en la edición electrónica del boletín oficial en la que se publicó la citada norma (el número 98, de 24 de abril de 2012) ni tan siquiera se hace referencia a la amplísima corrección de errores. Que cada cual se lo refunda como pueda porque lo cierto es que de la corrección de errores se derivan cambios sustanciales en la norma, algunos de los cuales, por cierto y según diversos medios de comunicación, surgen de reuniones con algunos de los sectores afectados.El respeto por el sistema de fuentes no es una cuestión menor, ni que pueda tratarse a la ligera. En 2010 se aprobaron catorce reales decretos-ley. En 2011 fueron ya veinte los reales decretos-ley que vieron la luz en el boletín oficial del Estado. Y en 2012, tras el reciente Real Decreto-ley 18/2012, de 11 de mayo, sobre saneamiento y venta de los activos inmobiliarios del sector financiero, son ya dieciocho los aprobados. Desde febrero de 2010, en tanto solo veintiocho meses se han aprobado nada más y nada menos que cincuenta y dos reales decretos-ley, casi dos al mes.

Tales normas están justificadas teóricamente en razones de extraordinaria y urgente necesidad sujetas a control de constitucionalidad y que no siempre concurren (por todas, véase la Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2012, de 13 de enero, y las citadas en ella). El Gobierno de España parece percibir la actual situación de crisis como una genérica habilitación para utilizar el atajo legislativo que proporciona el artículo 86 de la Constitución adoptando medidas en los más variopintos sectores. No parecen suficiente los excesos en que incurren las malhadadas leyes de acompañamiento, validadas por el Tribunal Constitucional, que modifican decenas de leyes de un golpe con una técnica normativa deficiente, tal cual afirma no sin polémica el propio Tribunal Constitucional, y generan una notable inseguridad jurídica y dispersión legislativa.

Pero lo de la corrección de errores del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, es de nota. Y no porque no se hayan producido correcciones de errores polémicas y con alcance sustantivo. Recuerdo la prórroga del plazo para el endeudamiento local que había sido paralizado fulminantemente por otro “erróneo” Real Decreto-ley, el reglamento de federaciones deportivas catalanas, igualmente objeto de amplísima corrección, o la reciente concesión masiva e individualizada de ciertas menciones honoríficas que, mediante la correspondiente corrección, fueron luego individualizadas. Pero un error no justifica otro. Lo del Real Decreto-ley 16/2012, sin embargo, destaca porque, al margen de las noticias periodísticas a las que antes he aludido y que sugieren cambios sustantivos en relación con la integración del personal funcionario sanitario como personal estatutario, bien pudiera parecer que el error consistió, simplemente, en que se publicó el texto incorrecto, superado en el procedimiento administrativo que, confío, se habrá seguido para su aprobación. No parece éste el camino correcto para ganar confianza, ni interior ni exterior.

La forma en Derecho no es puro formalismo. En el proceso de producción normativa aún lo es menos. Siendo muy preocupante la situación económica de nuestro país, que lo es, no lo son menos los efectos que está produciendo sobre otras cuestiones no menos relevantes y que hoy están en cuestión. Y no se trata únicamente del sistema de fuentes, también del principio democrático, cada vez más postrado tras la urgencia o la emergencia económica, reducido a la condición de convalidador de lo previamente aprobado, con magro debate y, en muchos casos, sin posibilidad de introducir modificaciones en sede parlamentaria. También la organización territorial derivada de la Constitución y la historia administrativa y territorial de España está en juego, amenazada por la “extraordinaria y urgente necesidad”, por la norma legal urgente que todo parece poderlo y que, siendo excepcional, se está convirtiendo en la forma normal de legislar. Hay cosas que es necesario preservar. De lo contrario podemos acabar echándolas de menos más pronto que tarde. Mientras, podemos dedicarnos a refundir el Real Decreto-ley 16/2012 y su corrección de errores, que es tarea ardua.

Julio Tejedor Bielsa

CSI·F vuelve a congregar a cientos de personas en Málaga contra el Plan de Ajuste

La Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI·F) en Málaga continúa con las movilizaciones para protestar contra el Plan de Ajuste del Gobierno autonómico. En esta ocasión, la mañana del viernes 1 de junio acogió la concentración de más de doscientas personas frente al Edificio de Usos Múltiples de la Junta de Andalucía (Edificio Negro) de la capital, donde, además, el sindicato distribuyó cerca de quinientos desayunos reivindicativos entre los asistentes.

Con el rechazo a los recortes del plan económico por bandera, CSI·F aprovechó la protesta para iniciar una recogida de firmas a favor de la reducción salarial del 30% a políticos del Gobierno andaluz; y de la eliminación del 50% de los altos cargos de la Administración y empresas públicas.

En este sentido, la próxima cita del sindicato en Málaga para protestar contra las medidas anunciadas y la gestión del ente público tendrá lugar el 4 de junio, frente a la Delegación del Gobierno de la Junta de Andalucía, a partir de las 18.00 horas.

Los delegados del Csif de Alhaurin de la Torre siguen desde un principio participando en estas movilizaciones provocadas por los recortes en la Junta de Andalucia.

El sindicato ha recogido firmas a favor de una bajada salarial a políticos y la reducción del 50% de los altos cargos de la Junta.

Administraciones públicas, visado colegial y restricción de la competencia

La Comisión Nacional de la Competencia (en adelante CNC) ha publicado recientemente el “Informe sobre Colegios Profesionales tras la trasposición de la Directiva de Servicios”. El informe tiene por objeto impulsar la completa adecuación de las nomas autonómicas, de los estatutos y demás normas internas que regulan la actividad de los colegios profesionales a la normativa estatal básica.

El informe parte de la constatación de que la normativa estatal básica -Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Omnibus)- ha traspuesto adecuadamente la Directiva de Servicios en lo que se refiere a la actividad de los colegios profesionales. Pero se comprueba que buena parte de la legislación autonómica sobre la materia y de la normativa interna de los colegios profesionales todavía no se ha adaptado a la normativa estatal.Esta falta de adaptación hace que sigan existiendo barreras tanto para el acceso como para el ejercicio de determinadas actividades profesionales. El informe aborda todas estas cuestiones y hace una serie de recomendaciones para eliminar estas barreras.

Nos ocuparemos aquí de una de las barreras al ejercicio de determinadas actividades profesionales como es el visado colegial. Y nos centraremos en la posición que deben mantener las Administraciones Públicas a la hora de exigir el visado a los proyectos que se presenten con las solicitudes de autorización o declaración responsable, a la vista de la nueva orientación que se le da a este instrumento de control en la normativa básica estatal que ha traspuesto la Directiva de Servicios.

Es frecuente que la legislación sectorial –urbanismo, medio ambiente, espectáculos públicos, industria… -, y también algunas ordenanzas municipales, al regular la documentación necesaria para la obtención de las licencias y autorizaciones, exijan la presentación de proyecto redactado por técnico competente y visado por el correspondiente colegio profesional. De alguna manera esta legislación ha completado a la normativa sobre colegios profesionales, imponiendo en todos estos casos la obligatoriedad del visado.

En algún caso concreto, como es el urbanismo, la legislación en esta materia ha ampliado la función de control del visado, extendiéndolo a la comprobación del cumplimiento de la normativa urbanística. El visado colegial de los colegios de Arquitectos se ha venido configurando como un control urbanístico previo al efectuado por la licencia de obras.

Este escenario varia sustancialmente con la nueva regulación del visado establecida en la Ley 25/2009, de 22 de diciembre (Ley Omnibus), que modifica Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, desarrollada en lo que al visado se refiere por Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto. El nuevo marco jurídico persigue favorecer la competencia en el ejercicio de las actividades profesionales, eliminando la traba innecesaria que ha supuesto la exigencia del visado.

Para ello se establece como regla general la voluntariedad del visado, de manera que se visarán los trabajos profesionales “únicamente cuando se solicite por petición expresa de los clientes, incluidas las Administraciones Públicas cuando actúen como tales” (art. 13.1 LCP). Como excepción a esta regla se prevé que el Gobierno pueda imponer la obligatoriedad del visado mediante Real Decreto cuando sea necesario por existir una relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas y que sea el instrumento de control más proporcionado. El Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, limita el número de visados obligatorios a un total de nueve, desde las aproximadamente ochenta actividades sujetas anteriormente a visado colegial. Se imponen como obligatorios –artículo 2- tres visados en el ámbito de la edificación, dos relativos a las voladuras y demoliciones de edificios, tres en el ámbito de la fabricación y venta de explosivos, cartuchería y pirotecnia y uno relativo a recursos mineros.

Por otra parte, se ha determinado con precisión el alcance del visado colegial, quedando limitada su función a la verificación de la identidad del profesional firmante de los trabajos y su habilitación, y a la comprobación de la integridad formal de la documentación del proyecto. De manera que el visado no comprenderá el control técnico de los elementos facultativos del trabajo profesional.

A lo expuesto hay que añadir que se le reconoce al profesional la libertad de elegir el Colegio que le parezca más adecuado dentro de los competentes en la materia, así como el Colegio que territorialmente considere más adecuado dentro de los límites permitidos, introduciendo con ello mayor competencia, tanto intercolegial como intracolegial.

Este nuevo régimen jurídico del visado establecido en la normativa básica estatal –que es la trasposición en este punto de la Directiva de Servicios- se impone a la legislación sectorial, a las ordenanzas municipales y, por supuesto, a las normas internas de los colegios profesionales. Sería deseable por razones de seguridad jurídica la modificación de estas disposiciones normativas, en lo que se refiere a la exigencia de visado de los proyectos, para adaptarse al nuevo marco jurídico establecido en la Ley de Colegios Profesionales y en el RD 1000/2010, como recomienda el Informe de la CNC.

No obstante, y aun cuando no se ha producido esta adaptación normativa, las Administraciones públicas sólo deben exigir el visado colegial de los proyectos presentados con las solicitudes de licencias o autorizaciones, o con las declaraciones responsables, cuando sea obligatorio por venir así establecido en el RD 1000/2010. Y en estos casos, se deberá aceptar el proyecto visado independientemente del colegio que lo haya emitido, siempre que sea competente por razón de la materia, y aun cuando el colegio tuviese su sede fuera del ámbito territorial de la Administración en la que se presenta el proyecto.

En todos los demás supuestos, que son la mayoría, los proyectos podrán presentarse sin visar y las Administraciones Públicas deberán tramitar las solicitudes de autorizaciones y licencias o aceptar las declaraciones responsables.

Las Administraciones públicas deben ser conscientes de la nueva orientación que se le ha dado al visado colegial y de las consecuencias que pueden derivarse en el caso de exigir la presentación de proyectos visados cuando no sea obligatorio por no imponerlo la normativa estatal que traspone en este punto la Directiva de Servicios. La exigencia de visado cuando no sea obligatorio constituye una práctica restrictiva de la competencia frente a la que puede actuar la CNC.

Algunas Administraciones Públicas -probablemente por la presión a la que se ven sometidas por Colegios Profesionales de larga tradición que ven desaparecer su principal fuente de ingresos con la supresión del visado- pretenden eludir el nuevo y preciso marco jurídico del visado, extendiendo su obligatoriedad a casos distintos de los previstos en el RD 1000/2010 o sustituyendo el visado por otros instrumentos de dudosa legalidad que cumplirían un fin parecido. Y todo ello, como ha quedado expuesto, con el único fin de salvaguardar la principal fuente de ingresos de algunos Colegios Profesionales y sin tener en cuenta el riesgo de que se les impongan sanciones importantes por practicas restrictivas de la competencia. Pondremos algunos ejemplos.

Inmediatamente después de aprobarse el RD 1000/2010, de 5 de agosto, el Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de Aragón aprobó la Orden de 15 de octubre de 2010, por la que se hace pública la Circular 04/2010 de la Dirección General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa relativa a la interpretación del citado Real Decreto. La verdadera finalidad de esta Circular no es otra que imponer la obligatoriedad de visado a los proyectos de instalaciones, aparatos y equipos, afectados por reglamentación de seguridad industrial, que no están incluidos entre los enunciados en el artículo 2 del RD 1000/2010.

Por otra parte, como se ha dicho, se han buscado mecanismos alternativos a los visados para que algunos Colegios Profesionales puedan ya no seguir efectuando un control sobre los proyectos sino obteniendo unos ingresos de los que depende su funcionamiento. A ellos se refiere el informe de la CNC y advierte de su ilegalidad. Se hace referencia en el informe a los acuerdos entre la Federación Española de Municipios y Provincias (en adelante FEMP) y los colegios de Ingenieros Superiores Industriales, Ingenieros Técnicos Industriales y Arquitectos Técnicos que tenían por objeto la implantación de visados de idoneidad técnica en los ayuntamientos, reservando esta actividad a favor de estos Colegios Profesionales.

Estos acuerdos dieron lugar a que la CNC incoase un procedimiento sancionador por posibles practicas restrictivas de la competencia, que fue resuelto mediante terminación convencional por el Consejo de la CNC, en fecha 28 de diciembre de 2011, previo compromiso por parte de la FEMP de rescindir los convenios firmados y no firmar convenios de esta naturaleza en el futuro.

La CNC considera que el instrumento de comprobación documental contemplado en estos convenios de colaboración es similar al sistema de visado obligatorio, por lo que también supone una barrera al ejercicio de la actividad profesional restrictiva de la competencia. Se advierte, además, que la reserva de esta actividad de comprobación a algunos colegios profesionales discriminaría a otros colegios y a entidades que pueden desarrollar igualmente esta función de comprobación.

En suma, las Administraciones Públicas sólo deberán exigir el visado colegial de proyectos cuando ello sea obligatorio por venir así establecido en el artículo 2 del RD 1000/2010, so pena de incurrir en actuaciones ilegales restrictivas de la competencia, que pueden dar lugar a la intervención de la CNC mediante el ejercicio de la facultad de impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa disposiciones reglamentarias y actos administrativos, que le reconoce el artículo 12.3 de la Ley de Defensa de la Competencia.

Pedro Corvinos Baseca

Empleo justifica el límite temporal del contrato de emprendedores por "seguridad jurídica"

La secretaria de Estado de Empleo, Engracia Hidalgo, ha explica que la vigencia del contrato para emprendedores hasta que el paro se reduzca al 15%, introducido vía enmienda en la reforma laboral, responde a una razón de "seguridad jurídica" y para "homogeneizarlo" con el contrato de formación y aprendizaje.

En rueda de prensa tras asistir a la LIII Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, Hidalgo admitió que "no se sabe cuando se va a alcanzar el 15% de paro" y confió en que se logre "cuanto antes" gracias a la reforma laboral.

En la conferencia sectorial se han tratado también el reparto territorializado de los recursos para gestionar políticas activas de empleo para 2012. En este punto, Hidalgo ha recordado que este año se destinarán a estas actuaciones 5.807 millones de euros, 1.500 millones menos que en 2011, de los que las comunidades autónomas gestionarán 1.318 millones de euros, un 57% menos que hace un año.

Concretamente, destinarán a formación 966,5 millones de euros, a empleo 322,3 millones y a modernizar los servicios públicos de empleo, 30 millones.

"ESTE AÑO ES EXTRAORDINARIO"

Hidalgo ha restado importancia al recorte aplicado en la partida que gestionan las comunidades autónomas y ha argumentado que "lo importante es dónde se hacen (las actuaciones de formación y empleo), no dónde se gestionan". "Este año es extraordinario", añadió.

Además, la secretario de Estado de Empleo ha concretado que el Estado contará con 2.600 millones de euros para bonificaciones, cuantía que ha subido "de forma importante", 525 millones para financiar el plan Prepara y 560 millones para formación, entre otras partidas.

Otros de los asuntos tratados han sido el proyecto de desarrollo reglamentario del contrato para la formación y el aprendizaje y las bases para la formación profesional dual, así como el proyecto de Real Decreto que modifica la regulación de los certificados de profesionalidad.

Este contrato se amplia a jóvenes de hasta 30 años, hasta que la tasa de paro baje del 15%. Por otro lado, el tiempo de trabajo efectivo no puede exceder del 75% el primer año y del 85% el segundo y tercer año.

En cuanto a la nueva regulación de los contratos para la formación y el aprendizaje, Empleo asegura que abre la puerta y pone las bases de la formación profesional dual.

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