La economía sostenible y la calidad regulatoria

Aparece en el pórtico de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES) un capítulo del título I dedicado a la “mejora de la calidad de la regulación”. Sólo en sus disposiciones finales la citada ley modifica cincuenta y una normas legales, algunas de ellas también modificadas, por cierto, en su articulado o incluso en sus disposiciones adicionales. Cabe presuponer que tan numerosas modificaciones se justifican por su conexión con el objeto de la Ley de Economía Sostenible, que no es otro que “introducir en el ordenamiento jurídico las reformas estructurales necesarias para crear condiciones que favorezcan un desarrollo económico sostenible”. Tal conexión existe en ocasiones, pero es harto discutible en otras. Ni la calidad regulatoria que la propia Ley de Economía Sostenible reclama en sus artículos 4 a 7, ni los criterios expresados en el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa, publicado mediante Resolución de 28 de julio de 2005, de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia, ni la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, por todas Sentencia 76/1992, que trató de salir al paso de los excesos regulatorios de las leyes de presupuestos por sus afecciones a la seguridad jurídica y las restricciones del poder legislativo, parecen tener fácil acomodo con el alcance modificativo de numerosísimas normas legales de la LES.

Y es que no en vano el artículo 4.7 de la LES establece que “el principio de simplicidad exige que toda iniciativa normativa atienda a la consecución de un marco normativo sencillo, claro y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión del mismo”. Así comienza una norma que afecta a los organismos reguladores y a su normativa específica, los mercados financieros, las haciendas públicas, la contratación pública y colaboración público-privada (en diferentes partes de la LES), la responsabilidad social empresarial, al régimen jurídico del silencio administrativo, la fiscalidad, el catastro, las telecomunicaciones y la sociedad de la información, la transferencia de resultados de investigación de centros del sector público, la propiedad industrial, la educación universitaria, la internacionalización de empresas, la formación profesional, la política energética, la reducción de emisiones y su tratamiento fiscal, el transporte y la movilidad sostenible, la rehabilitación y la renovación urbana y el medio urbano sostenible. La evidencia de que todas esas materias cuentan ya con su propia regulación, en ocasiones francamente compleja, hace que disposiciones adicionales y finales modifiquen multitud de normas legales, relacionadas con dichas cuestiones en general, aunque no siempre.

No hay que olvidar que, precisamente al afrontar desde la perspectiva de la técnica normativa las disposiciones modificativas, el criterio 50 de las directrices de técnica normativa antes citadas precisa que “como norma general, es preferible la aprobación de una nueva disposición a la coexistencia de la norma originaria y sus posteriores modificaciones. Por tanto, las disposiciones modificativas deberán utilizarse con carácter restrictivo”. El criterio 52, por su parte, señala que “deben evitarse las modificaciones múltiples porque alteran el principio de división material del ordenamiento y perjudican el conocimiento y localización de las disposiciones modificadas”. Bien es cierto que se trata de criterios generales, que admiten excepciones, pero también lo es que la llamada a la economía sostenible no parece tener potencial unificador suficiente para justificar la ambiciosa operación normativa que realiza la LES, por mucho que se compartan sus criterios y objetivos.

Y es que debieran prevalecer las exigencias del principio de seguridad jurídica, que sirvieron de base a la fundada crítica a las llamadas “leyes de acompañamiento” realizada en el Dictamen del Consejo de Estado de 9 de octubre de 2003, donde se afirma que “no es una solución correcta ni adecuada la de incluir en una misma sedes materiae cuestiones de tan diferente naturaleza como las que se regulan en el anteproyecto de Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social sometido a dictamen, y que no siempre encuentran su común razón de ser en el objetivo de “una mejor y más eficaz ejecución del programa económico del Gobierno en los distintos ámbitos en que aquél desenvuelve su acción” (como indica la exposición de motivos). Muy frecuentemente, las modificaciones proyectadas responden a motivos completamente ajenos a la ejecución de los presupuestos estatales a los que “acompañan” o de la política económica del Gobierno”. Las consecuencias que apunta el Dictamen, y que justifican su crítica, son igualmente firmes pues precisa, con razón, que “el empleo de esta técnica legislativa no hace sino aumentar la dispersión normativa existente; dispersión que dificulta el conocimiento de la aplicación de unas normas jurídicas que tienen como destinatarios principales, no sólo a autoridades, funcionarios y profesionales del Derecho, sino también a los particulares”.

En tales circunstancias, y volviendo de nuevo al principio, no hubiera estado de más que la LES hubiese evitado hacer alarde de principios de técnica normativa de los que, como norma jurídica y desde esa concreta perspectiva, carece. Especialmente porque cuenta con algunos otros valores, sustantivos, de los que sí podría alardear, entre los cuales incluyo sin dudarlo la regulación sobre rehabilitación, vivienda y medio urbano sostenible.

Julio Tejedor Bielsa