En tiempos inciertos como los que vivimos hoy, el debilitamiento de las instituciones públicas resulta evidente. Pero, no lo es tanto, si se pretende demostrar que las entidades de fiscalización, sean auditorías superiores, contralorías generales, tribunales de cuentas, u otras denominaciones, se encuentren agotadas o sumidas en la inutilidad; no obstante su marginación o se demande su extinción. Por ello conviene analizar un diagnóstico sobre la realidad de las Instituciones de Control Financiero Externo en España, que establece en lo medular, “en muchos aspectos de su actuación, estas instituciones de control externo no funcionan (…) pero no es momento de eliminarlas sino de reformas profundas del actual modelo, para ponerlo al día y hacer que funcione”[1]. Dado que se nos presenta como un buen diagnóstico, asertivo, que ha puesto suficiente atención en los hechos y la realidad estudiada, y que ha derivado en una explicación con bases sólidas sobre las deficiencias del funcionamiento de las instituciones de control externo en España, y en las líneas de reforma para mejorar su funcionamiento. El cual generó comentarios de sus Pares, al calificar el artículo de extraordinario, valiente, y exclamando ¡Enhorabuena! Sin embargo, lo anterior desvía y confunde el empeño de lograr mejores diagnósticos y propuestas, al no poner en duda sus afirmaciones, de no cuestionar las limitaciones, supuestos y contradicciones del pensamiento en la auditoría y fiscalización.
Para ello, resulta necesario partir de una autocrítica profunda, de lo que pensamos y decimos los auditores. Porque la herramienta básica en las entidades de fiscalización es la auditoría. Y todo lo que hemos aprendido de ésta, se nos ha enseñado como un sistema de saberes supeditados a la autoridad y rectoría de instituciones y organismos de auditoría y fiscalización que han modelado tácitamente el comportamiento y práctica de los auditores, e impuesto la improbabilidad de transformar su modelo. Por lo que resultó sorprendente que el diagnóstico referido enuncie que sólo deben debe haber cambios para adaptarse o actualizarse, bajo la premisa que el modelo es reformable. Y ante una concepción dominante que ha privilegiado la armonización, homogeneización, normalización, o unanimidad, pareciera una actitud errónea cuestionarla, ponerla en duda, como si la realidad pública no se caracterizara por lo complejo y diverso, como si la crisis que recorre el mundo en la economía, la cultura, y lo social hubiera dejado exento el campo de la auditoría y fiscalización, y como si la educación de los auditores estuviera enfocada más en el análisis y reflexión que en la repetición memorística de la normatividad y lineamientos del monopolio de este saber, y ante una crisis que se profundiza, la mejor forma de educar y difundir la cultura de la fiscalización es dialogar y debatir, contrastando los puntos de vista, informándose y corrigiéndose, porque finalmente, aprender sería inútil si no mejoramos nuestra capacidad de aprender. Y el presente trabajo pretende trastocar lo seguro en incierto, la certeza en pregunta, y luego entonces, aumentemos nuestra capacidad de descubrir y de crear un nuevo paradigma en las entidades de fiscalización, y quizá plantemos la semilla germinal de cambios estructurales en el sistema universitario y educativo en la auditoría, en el momento histórico que vivimos y en el lugar donde vivimos.
DESARROLLO
1. Limitaciones
1.1 La perspectiva
La diferencia en la perspectiva sobre la situación y problemática en las entidades de fiscalización no solamente depende de cómo se observa y aborda teóricamente la explicación e interpretación sino desde dónde se genera, desde dentro o fuera del organismo de control. Dentro se exige confidencialidad, secrecía y lealtad institucional. Y esta exigencia ha conducido a un comportamiento y práctica de investigación en la auditoría y fiscalización que resulta laxo sin rigurosidad y falto de determinación, es decir, no precisa ni fija límites a las afirmaciones, motivando generalizaciones sin bases suficientemente sólidas o sustentadas; y en tiempos de crisis, aceptar diagnósticos superficiales sólo muestra un pensamiento que ha estado silenciado bajo las mordazas que han impedido su libre indagación. Por ello no resulta sorprendente que Luis Ma. Ordoki demande a los legisladores valentía para llevar a cabo las reformas al modelo de fiscalización, pero también se le adjudique al propio autor ser valiente.
Pero si se aceptara lo anterior, la cuestión quedaría atrapada en el dilema de la valentía o cobardía. Y no, la transformación de las entidades de fiscalización no requiere de valentía sino del conocimiento; ni de los congresos o parlamentos (aunque estos se hayan convertido en la permanente justificación para no cambiar); ni de los ciudadanos (aunque estos se hayan convertido en los nuevos legitimadores del manejo de los fondos públicos); y tampoco de la participación de auditores privados (aunque estos transiten del campo privado al público, o viceversa, sin tener claro que cada realidad exige su propio objeto (de conocimiento) y por ende, su método que demuestre la totalidad del proceso de auditar.
La historia de la fiscalización hasta nuestros días, ha sido la búsqueda infructuosa de atribuir a otras instancias, o a otros factores la imposibilidad de transformar la institución de fiscalización, sin embargo, se ha omitido, obviado, e ignorado, que las deficiencias en el actual modelo se derivan fundamentalmente de su herramienta o instrumento que no funciona ni sirve para desentrañar la realidad en las entidades públicas. Por esto no es suficiente reconocer que los órganos de control han fallado ni seguir apostando a la esperanza, de que el modelo actual pueda mejorar. Quizá sea el momento, nuestro tiempo histórico de comenzar a desestructurar una concepción que se ha impuesto como ‘normal’ y hasta ‘natural’. Y de asumir el escepticismo como una actitud de indagación, de avizorar un nuevo horizonte y una nueva perspectiva en las instituciones de fiscalización.
Entre tanto, el trabajo del Secretario General de la Cámara de Comptos de Navarra, refleja el incipiente desarrollo teórico, que todavía no elimina el temor de relacionar los puntos analizados con hechos, cifras, referencias, porcentajes, nombres, y señalando a entidades de fiscalización en lo particular y concreto. Pero, ¿cómo transitar de la comodidad de la discreción a la incomodidad de la crítica? Cuando los auditores han sido ‘educados’ para permanecer callados y estar sometidos al férreo control disciplinario, luego no se les puede calificar de cobardes ni tampoco a los legisladores, que han creído que la auditoría privada es más eficiente que la practicada por las entidades de fiscalización, pero también que la auditoría está ajena a su problematización. Y luego entonces, para qué reformar las instituciones de fiscalización, si las firmas de auditoría garantizan el cumplimiento del mandato constitucional de las entidades de fiscalización. Si por ejemplo, en el Boletín Oficial del Estado en España (BOE) del 13 de septiembre, ha publicado una orden del Ministerio de Economía y Hacienda en la que declara la “insuficiencia de medios de la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) y autorizó la contratación de empresas privadas de auditoría para la realización de los trabajos de control asignados a este órgano”[2]. En este sentido, los legisladores españoles han hecho lo que se les sugirió y recomendó, la tendencia de facto, que la auditoría que debieran realizar las instituciones de fiscalización es llevada a cabo por firmas de auditoría privadas, sea por su incapacidad, ineficiencia o desconfianza, el resultado es el mismo, la suplantación de una práctica que debiera ser pública, del interés de todos, ha terminado bajo los criterios de la privacidad. Pero si académicos, profesionales de la auditoría, y responsables de entes de fiscalización, como Antonio M. López, Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, aprueban “ha apuntado la necesidad de efectuar algunos cambios en la instituciones para mejorar las cosas y poder hacerlas mejor de lo que se hacen, y anunció, no descartar en dicho rediseño que se pueda recurrir a auditorías externas de carácter privado”[3]. Pero también en México, como en la generalidad de los países en los diversos niveles de gobierno frecuentemente acuden a los despachos privados para realizar auditorías en entidades públicas. Derivado que el propio Auditor Superior de la Federación (ASF) y Presidente del Comité Directivo de la INTOSAI, sugiere que para el fortalecimiento de la fiscalización superior y “De acuerdo a las mejores prácticas internacionales, las auditorías sobre la gestión financiera, el cumplimiento de obligaciones fiscales y el desempeño de la ASF, podrían ser realizadas por despachos de profesionales independientes designados por la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados”[4]
Ésta tendencia dominante muestra la apropiación de lo público por lo privado. Y todavía se pretende aceptar, “La auditoría vela por el interés público”[5], pensamiento apologético de la Presidenta del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC) no obstante la debacle que se cierne sobre España. Otra característica fundamental ha sido la pretendida independencia, distante de la política y de su determinación. Por ejemplo, Antonio López “ha dejado claro que la Cámara de Cuentas no está politizada, todo lo contrario”[6]. Y en México, el Auditor Superior, “agradeció al Congreso su apoyo para la consolidación de este Órgano Técnico al servicio de la Nación”[7]. Sin embargo, después de dejar la titularidad de la institución de fiscalización, en el XIII Simposium Internacional de Contaduría y Administración en Zacatecas, el 5 de abril de 2011, afirmó “la mayoría de los partidos políticos se han convertido en mafias del poder sólo buscan aprovecharse del botín que representa el presupuesto público”, y después agregó “La democracia está secuestrada por los intereses mezquinos de los particos políticos”[8]. Lo que se interpretó, “La fiscalización está secuestrada por los intereses políticos”. Luego, ¿Por qué cuando están dentro de las instituciones de fiscalización son los más fervientes defensores y estando fuera, algunos, se convierten en acérrimos detractores?
Otro caso, Ana María Martínez-Pina, Presidenta del ICAC, dice “Hay que respetar todos los criterios y las normas de independencia del auditor y hay que preservar esa independencia. La independencia está definida en la ley y en el reglamento, y los auditores la cumplen”[9]. En contraste, Rafael Pardo Ruiz, Presidente de la Federación Colombiana de Colegios de Contadores Públicos, afirma “El asunto más grave en la crisis de confianza contable es la inexistencia de reglas claras de independencia”[10]. En consecuencia, los análisis o exposiciones, desde dentro, de las instituciones de fiscalización en general asumen un carácter dogmático, al no someter sus ideas, pensamientos y concepciones a la duda, al cuestionamiento, y al reconocimiento de los límites que presupone la relación entre la auditoría/fiscalización y la personalidad de quien las examina.
Desde fuera, sus ex funcionarios, ya sin límites ponen situaciones al desnudo que solamente acentúan el carácter privado y secreto de la práctica en las entidades de fiscalización. Y los investigadores ante un horizonte cerrado, la exigencia metodológica de la investigación sólo queda en preparación preliminar.
1.2 La normalización
Lo común, habitual, ordinario, corriente, y hasta ‘natural’ es la adaptación o conformidad del auditor a la norma. Ésta se ha constituido como un sistema de preceptos, reglas o requisitos que han enmarcado la actividad profesional de la auditoría y fiscalización, bajo el supuesto que garantiza un desarrollo eficaz, y porque desde su origen hasta nuestros días su aceptación o aprobación continua vigente por parte de las asociaciones, gremios e instituciones de auditores, contadores y fiscalizadores, lo que ha conducido a la normalidad.
A la aceptación tácita e incuestionable de principios, como “siempre que están en juego fondos públicos debe haber normas que garanticen suficientemente la transparencia, la rendición de cuentas y su fiscalización”. En consecuencia no resulta sorprendente que el Consejero Mayor de Cuentas de Andalucía, denomine a la INTOSAI, GAO, IFAC, COPCEE, IGAE y FIASEP, “organismos normalizadores que han dedicado buena parte de sus esfuerzos a la emisión de normas técnicas de auditoría del sector público”[11]. Originando que, las crisis recurrentes derivadas por conductas indebidas u omisas en las firmas de auditoría o en las entidades de fiscalización terminan por diluirse como resultado de un pensamiento grupal que a toda costa ha impuesto la continuidad de las normas, sea por conservadurismo, conformismo o intereses que se anteponen al derecho democrático de la transparencia y al ejercicio de disentir. Porque lo ‘normal’ es la unanimidad total. Y en esencia, la normalización produce una lealtad mal entendida, los auditores no quieren ‘hacer olas’ ni cuestionar los supuestos, contradicciones e ideas erróneas y faltas de fundamentación en las normas de auditoría. Derivada de una concepción basada en el postulado esencialista, que ha sostenido nociones fundamentales, tales como: la independencia y la objetividad como permanentes o innatas. De tal forma que se demanda ‘naturalmente’ un auditor que debe mantener y preservar la imparcialidad. En tanto atributo, característica o valor que es implícita a la actividad de la auditoría y fiscalización, de ahí su pretendida legitimidad. Y en consecuencia, no se encuentra la problematicidad en la normalidad, es decir, lo general se presenta indemne, a salvo, solamente en lo individual se encuentra la posibilidad de la falla o error. Por ello se insiste en el código de ética, pero la eticidad es una toma de posición personal, donde en el auditor reside la libertad de ajustarse a los principios éticos o no, y por tanto, ¿cómo se valida la actuación del auditor, en el examen de los fondos públicos, si su elección se sostiene en la subjetividad?
Y la objetividad se ha concebido como un ‘estado de gracia’ donde el auditor se desentiende de la economía, política y lo social. Y sí la indagación apareció en la Edad Media como forma de investigación de la verdad en el orden jurídico, en el Medievo de la fiscalización actual, la fiscalización aparece como un saber supeditado al criterio de autoridad.
Por lo que el examen del supuesto de las normas de auditoría, debe en principio hacernos avanzar hacia el conocimiento de las limitaciones, de los condicionantes y contradicciones que han impedido transformar a las entidades de fiscalización.
CONTINUARÁ
Mario Alberto Gómez Maldonado
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