El “proporcional equilibrio” en la valoración del suelo rural

Acaba de hacerse pública la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de septiembre de 2014, que resuelve los recursos de inconstitucionalidad acumulados núms. 6963/2007,6964/2007, 6965/2007 y 6973/2007, interpuestos, respectivamente, por el Consejo de Gobierno de Madrid, el Consejo de Gobierno de La Rioja, más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso y el Gobierno de Canarias contra la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, y los recursos de inconstitucionalidad, acumulados a los anteriores, núms. 7020/2008 y 7231/2008 interpuestos, respectivamente, por el Consejo de Gobierno de Madrid y el Consejo de Gobierno de La Rioja, frente al Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio. Se trata, tras las Sentencias 61/1997 y 164/2001 del tercer gran pronunciamiento del Tribunal Constitucional sobre una ley estatal de suelo.

Vaya por delante que los recursos resultan desestimados en su práctica totalidad (en parte había perdido su objeto). Tan solo se declara la inconstitucionalidad y consiguiente nulidad del inciso “hasta un máximo del doble” del artículo 22.1.a), párrafo tercero, de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo y del artículo 23.1.a), párrafo tercero, del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2008, de 20 de junio. La cuestión resulta decisiva, pero hubiera podido serlo mucho más de prevalecer el criterio del voto particular del Magistrado D. Juan José González Rivas, que considera que la previsión legal, en base al amplio margen de actuación que el Tribunal reconoce al legislador, del método de capitalización de rentas sin consideración de las expectativas urbanísticas vulnera la garantía constitucional del contenido esencial de la propiedad.

Lo cierto es que, más allá del criterio disidente del citado Magistrado, el Tribunal afirma taxativamente, recordando su posición en la Sentencia 166/1986 (FJ 13), que “la Constitución no exige, pues, que la indemnización correspondiente por la privación de bienes y derechos sea equivalente al valor de mercado de éstos, consintiendo así pues al legislador estatal un margen de apreciación para instituir distintas modalidades de valoración. Tampoco se deriva de la Constitución que el método de valoración del suelo haya de atender necesariamente al contenido del plan y, más concretamente, a la clasificación que éste prevea para el terreno. Este criterio podría considerarse preferible, como lo entienden en su demanda los diputados recurrentes; pero la controversia se desplazaría entonces desde el terreno de la constitucionalidad al de la oportunidad política. Por lo demás, la alegación de que la Exposición de Motivos, al apoyarse en el art. 36 de la Ley de Expropiación Forzosa, se basa en una interpretación errónea del mismo, carece, como dice el Abogado del Estado, de toda relevancia constitucional” (FJ 9.B). Pues bien, para el Tribunal, con el establecimiento del método de capitalización “el legislador estatal pretende así enunciar unos criterios que permitan determinar el valor real u objetivo del bien; es decir, un valor que no incluya las expectativas urbanísticas generadas por la acción de los poderes públicos” (FJ 9.B).

Tal régimen de valoraciones, además, resulta consecuente con la opción de legislador estatal “en línea con nuestra tradición urbanística -tanto legislativa como jurisprudencial (por todas, STS de 18 de octubre de 2011)- y dentro de la libertad de conformación del derecho que le corresponde, por una concepción estatutaria de la propiedad urbanística conforme a la cualel ius aedificandi no forma parte integrante del contenido inicial del derecho, sino que se va adquiriendo en función del cumplimiento de los correlativos deberes urbanísticos” (FJ 9.B). El establecimiento del método de capitalización no es sino la consecuencia de dicha opción, conforme a la cual el sistema de valoración queda desligado (aunque con algún matiz, ciertamente) de la clasificación del suelo. La cuestión, en definitiva, se centra en determinar si la aplicación de dicho sistema de valoraciones permite alcanzar un proporcional equilibrio entre el daño sufrido y la indemnización correspondiente, tal cual exige el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y, conforme a su criterio, nuestra propia Constitución.

Llegados a este punto surge la tacha de inconstitucionalidad del establecimiento por el legislador estatal del límite que impide ponderar por encima del doble del valor determinado conforme al método de capitalización. Tal limitación, en función de las circunstancias concurrentes, puede impedir alcanzar ese equilibrio y, en consecuencia, lesionar el contenido esencial del derecho de propiedad constitucionalmente garantizado. En palabras del Tribunal Constitucional

Como es obvio, la declaración de inconstitucionalidad del señalado inciso abre vías para cuestionar la valoración que puede corresponder al suelo rural conforme a la vigente legislación estatal. Lo reconoce expresamente el Tribunal diciendo que “puede afirmarse con razonable fundamentación que, per se, el método de valoración del suelo rural regulado en el art. 23.1 TRLS 2008 no incurre, con la salvedad del inciso declarado inconstitucional, en infracción del art. 33.3 CE. Pero es pertinente recordar que esta conclusión no cierra en modo alguno el paso a ulteriores pretensiones de los particulares ante la jurisdicción ordinaria, si estimaran que la concreta aplicación de los criterios de valoración lesiona sus derechos. En consecuencia y por esta segunda vía, la duda de constitucionalidad que pudiera suscitar dicha aplicación puede ser sometida, siempre que se aporten los necesarios elementos de juicio, a este Tribunal, toda vez que el art. 38.2 LOTC «permite la sucesión entre recurso desestimado y cuestión de inconstitucionalidad sobre igual objeto, esto es, frente al mismo precepto legal y con fundamento en la infracción ‘de idéntico precepto constitucional’» (STC 319/1993, de 27 de octubre, FJ 2)” (FJ 9.B).

La cuestión del necesario proporcional equilibrio valorativo, por tanto, queda remitida a la jurisdicción ordinaria, donde las partes deberán acreditar su concurrencia o inexistencia con las consecuencias correspondientes. El efecto limitativo del método de capitalización de rentas, por tanto, queda gravemente afectado y, a la postre, como ha venido ocurriendo con frecuencia, serán criterios derivados de las circunstancias del caso los determinantes de la valoración en sede judicial. La discusión sobre el “proporcional equilibrio” está servida.

 Julio Tejedor Bielsa