El carácter del dictamen de los órganos consultivos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales, no ha sido una cuestión pacífica.
El Consejo de Estado consideró que en estos procedimientos de responsabilidad patrimonial no era preceptivo el dictamen de este órgano consultivo. Se argumentó que el carácter preceptivo del dictamen no podía inferirse ni de lo establecido en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ni de lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo Título X contiene el régimen de responsabilidad patrimonial, al que se remite el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local.
Esta doctrina ha sido seguida por buena parte de los órganos consultivos autonómicos, con la excepción de los Consejos Consultivos de Andalucía y Galicia y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que haciendo una interpretación sistemática de la citada legislación han llegado a la conclusión contraria, manteniendo el carácter preceptivo dictamen en estos procedimientos.
Hay que añadir a lo expuesto que algunas Comunidades Autónomas, para evitar dudas interpretativas, han considerado oportuno extender el carácter preceptivo de los dictámenes de sus respectivos órganos consultivos a los procedimientos de responsabilidad tramitados por las entidades locales. Y lo han hecho en las leyes reguladoras de estos órganos consultivos al establecer sus funciones.
De manera que hasta ahora en algunas Comunidades Autónomas, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado, se ha considerado que no era preceptivo el dictamen de los órganos consultivos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales. Mientras que en otras Comunidades Autónomas, por establecerlo así la legislación reguladora de sus respectivos órganos consultivos o siguiendo la interpretación de estos órganos consultivos, se ha considerado que el dictamen tenía carácter preceptivo.
La controversia ha vuelto a suscitarse como consecuencia de la de la modificación introducida en el apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, mediante la disposición final 40 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
La modificación ha consistido en añadir al apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre un inciso final que se reproduce en negrita, quedando redactado este apartado de la siguiente forma:
“Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica”.
Se han manifestado sobre el alcance de la modificación el Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en el dictamen 146/2011, de 4 de julio, y más recientemente el Consejo Consultivo de Aragón, en el dictamen 45/2012, de 17 de abril, llegando a la conclusión de que tras la entrada en vigor de esta modificación es preceptivo el dictamen de los órganos consultivos autonómicos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales, siempre que la cuantía de la reclamación exceda del limite establecido en la correspondiente legislación autonómica. También viene manteniendo esta interpretación el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
No se tiene constancia de que el resto de órganos consultivos autonómicos se hayan pronunciado sobre la incidencia de esta modificación en el carácter del dictamen en estos procedimientos de responsabilidad patrimonial.
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia emite el dictamen 146/2011 ha solicitud de un Municipio para que se pronuncie sobre la modificación del apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se dedica una buena parte del dictamen a analizar la compatibilidad del citado artículo con el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y sólo en la parte final se hacen unas breves consideraciones acerca de la incidencia de la modificación en el carácter del dictamen en estos procedimientos de responsabilidad patrimonial. Se concluye que como consecuencia de la modificación será también preceptivo el dictamen del órgano consultivo autonómico en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales, sin que se expliquen las razones que llevan a esta conclusión.
El caso de la Comunidad Autónoma de Aragón es curioso, dado que el Consejo Consultivo de Aragón se pronuncia de oficio sobre el alcance de la modificación y lo hace un año después de su entrada en vigor. Al parecer durante todo este tiempo el órgano consultivo autonómico no cae en la cuenta de que la modificación del apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre impondría como tramite esencial en los procedimientos de responsabilidad patrimonial seguidos ante las entidades locales el dictamen preceptivo, cuando la reclamación superase el limite establecido en la Ley de constitución de este órgano. Si se considera acertada la interpretación mantenida por el Consejo Consultivo de Aragón, lo cual es discutible, como se verá, todas las resoluciones de los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales en Aragón tras la entrada en vigor de la modificación del citado artículo de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre que excedan de 6.000 euros y en los que se haya omitido el dictamen del órgano consultivo autonómico, serán nulas de pleno derecho.
Tampoco el Consejo Consultivo de Aragón se extiende en la argumentación que le lleva a concluir que tras las modificación del apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, es preceptivo el dictamen de este órgano en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales, cuando la reclamación supere los 6.000 euros. Se limita a argumentar: “Que el apartado 3º (nuevo) se sitúa inmediatamente detrás de un apartado segundo en el que se hace referencia a los órganos competentes de las distintas Administraciones Públicas que tramitan procedimientos en esta materia. Así, se habla en el art. 142.2 y para la Administración General del Estado del Ministro respectivo o el Consejo de Ministros, si así lo dispone una Ley, o de los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas, “o de las Entidades que integran la Administración Local”. Esta última referencia a la Administración Local (y también la mención a la de las CCAA) trasmite claramente la idea de regulación para todas las Administraciones Públicas (básica) que el texto contiene y la hilazón lógica con la regulación de ese procedimiento administrativo en el que deberá existir dictamen de órgano consultivo competente en las condiciones que indica el art. 142.3 (nuevo) de la misma Ley 30/1992”.
Frente a lo que interpretan el Consejo Jurídico de la Región de Murcia y el Consejo Consultivo de Aragón en estos dictámenes, no parece que la finalidad perseguida con la modificación del apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, haya sido establecer el carácter preceptivo del dictamen de los órganos consultivos autonómicos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por las entidades locales. Si hubiese sido ésta la finalidad de la modificación lo lógico es que se hubiese establecido expresamente el carácter preceptivo del dictamen en estos procedimientos, sobre todo teniendo en cuenta las dudas interpretativas que se han suscitado en relación con esta cuestión. Es más, si era esto lo que se perseguía podría haberse aprovechado la ocasión para modificar también el artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, estableciendo el carácter preceptivo del dictamen en estos procedimientos, al igual que se modificaron otros artículos de esta disposición legal en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
La cuestión es más sencilla. La modificación del apartado 3 del artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, vinculada con la modificación del apartado 13 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, llevada a cabo por la Ley Orgánica 4/2011, de 11 de marzo, complementaria de la Ley de Economía Sostenible, ha tenido por finalidad excluir formalmente del ámbito de la reserva de ley orgánica el limite a partir del cual es preceptivo el dictamen del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad patrimonial y una vez excluida la materia de este ámbito se aprovecha para incrementar el importe hasta los 50.000 euros.
No cabe, por tanto, inferir de estas modificaciones el carácter preceptivo del dictamen de los órganos consultivos autonómicos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial tramitados por los entes locales, como hacen el Consejo Jurídico de la Región de Murcia y el Consejo Consultivo de Aragón.
Pedro Corvinos Baseca
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