2. Los supuestos
2.1 La normatividad
Desde el comienzo se ha establecido que la normatividad en la auditoría es condición sine qua non, constituyente de los requisitos esenciales que deberá observar el auditor para llevar a cabo su actividad. Tal como lo ejemplifica, el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, “Es necesario señalar que, a nivel internacional, las Normas Internacionales de Auditoría (NIS’s) de la IFAC se han convertido en un referente en la profesión. Es más, la INTOSAI está adoptando las NIA’s a través de unas Directrices que, junto con la Declaración de Lima, el Código de Ética y las Normas de Auditoría constituyen el cuerpo normativo de esta institución”[1].
Pero, en comentario al artículo referido, Antonio Minguillón Roy, Auditor de la Sindicatura de Cuentas de la Comunidad Valenciana, le advierte a Luis Ma. Ordoki, “Creo que has olvidado un aspecto tan importante o más que los que has expuesto en el artículo, lo pondré en forma de pregunta: ¿alguna vez los OCEX dirán clara y explícitamente cuáles son las normas técnicas de auditoría/fiscalización que aplican en su trabajo?[2]. Y ciertamente, el autor olvidó en su análisis de los OCEX, la normatividad.
Luego, cómo explicar el análisis de la realidad de los Organismos de Control Externo en España (Ordoki, Urdazi) que enumera deficiencias, tales como:
1.- Instituciones poco independientes.
2.- Instituciones burocratizadas y poco eficientes.
3.- Pocos informes y desfasados en el tiempo.
4.- Muchas áreas de la gestión pública sin control.
5.- Escasa incidencia de las auditorías operativas y de gestión.
6.- Informes farragosos e ininteligibles.
7.- Instituciones de control poco visibles ante la sociedad.
Y no considere o involucre a la normatividad. Puesto que concluye, las deficiencias son debidas, en primera instancia, a instituciones de fiscalización que no saben comunicar su trabajo. Y en segunda, las instituciones no son abiertas.
En cuanto a la primera, resulta opinión generalizada entre los académicos y profesionales de la fiscalización en situar la indagación básica en la comunicación, en la mejora del lenguaje, y como Antonio M. López, explica “en la actualidad, una de las cuestiones de mayor polémica se refiere a la utilidad de la presentación del trabajo de auditoría a través del correspondiente informe (…) Estos aspectos, junto con la existencia de un déficit de cultura en materia de auditoría y control, limitan significativamente la utilidad de los informes de auditoría pública, con lo que producen un cierto desencanto en sus usuarios”[3]. Pero, ¿cuándo se rompió el encantamiento en los ciudadanos de la auditoría y entidades de fiscalización?
Cuando el imperio de los requisitos no ha sido suficiente para evitar que la independencia y objetividad de un trabajo de auditoría queden en retórica. Muestra de la incongruencia entre lo que se dice y hace, y conduzca a la falta de certidumbre de su práctica y desconozca si incide en la gestión. Lo cual demostraría la afirmación del titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación del Congreso, “no hay una investigación organizada y técnicamente rigurosa que demuestre en forma agregada y a detalle los efectos de la fiscalización en la gestión pública”[4].
Porque toda la historia de la auditoría y fiscalización ha estado enfocada en los efectos pero no en las causas. Por esto, en segunda instancia, las instituciones de fiscalización son cerradas, derivado de una práctica que priva la información. Es decir, los auditores que se encuentran desarrollando su actividad en el campo público, su práctica no es pública. Otra contradicción entre el decir y hacer. Y aunque se pretenda que con la publicación del informe de auditoría se cumple con el principio de publicidad, la secrecía caracteriza a la fiscalización.
Pero la transparencia va mucho más allá de publicar el informe. Se cumpliría si se demuestra la totalidad del proceso de auditoría, y no, mediante lo innecesario de un compromiso del auditor con la ética o la rendición de cuentas, tampoco sería de la esperanza (convertida más en ilusión) permanente en los legisladores de cambiar el modelo de fiscalización, ni el engaño que siembra la esperanza que la autonomía o independencia sean generadas por decreto legislativo, y menos mantener la creencia que los responsables de las entidades de fiscalización encuentren una forma o refugio de aislarse de la política Y mientras se continua enfatizando “La necesidad de reformar a las instituciones de Control Externo para que puedan servir a la causa de la transparencia y la mejora de la gestión financiera pública”[5]. Y en la recapitulación final, Ordoki opine “las deficiencias de funcionamiento de nuestras instituciones responden al propio modelo de control establecido”. Y, agrega, “la reforma no está solo en las manos de sus responsables sino también, en muchos aspectos, de los legisladores, que debiera introducir con decisión, cambios esenciales”.
En el fondo no se ha re-conocido, verdaderamente, la crisis en la auditoría y en las instituciones de fiscalización, por ello, la crítica del diagnóstico de realidades concretas debiera permitirnos reconocer que la problemática en las instituciones de fiscalización, sus deficiencias o debilidades son de carácter general o global. Aunque la ‘normalidad’ ha eximido a lo general y sea la razón de que la normativa no está en el banquillo de los acusados, ni lo ha estado la auditoría, no obstante que desde Enron a Lehman Brothers, desde Grecia a la crisis del euro, se ha culpado a los contables y reguladores de engañar. Pero la auditoría privada ha resultado indemne, al continuar solicitando los gobiernos y los parlamentos, a las firmas de auditoría que ejerzan las funciones que tienen encomendadas las instituciones de fiscalización. Y en este sentido, éstas siguen siendo parte del problema y no de la solución.
Y lo farragoso e ininteligible no solamente de los informes de auditoría sino de toda la actividad en las instituciones de fiscalización no es producto de la incomunicación entre emisores y receptores, como tampoco se origina en la redacción deficiente de los auditores, ni por la falta de cultura en materia de fiscalización de los ciudadanos, es más bien por una verdad de la auditoría que ha estado erróneamente entendida, al reducirla a la coherencia de que dichos informes sean consecuencia de las normas. Antonio M. López, lo ejemplifica, la auditoría en el sector pública tiene el objetivo “de establecer el grado de correspondencia entre dicha información y los principios y normas establecidos”[6]. Pero, sí las normas son transgredibles, sí el auditor puede cumplir o no con la normatividad. Luego entonces, ¿Qué significado tiene la validez o garantía de una práctica supuestamente profesional que legítima el manejo de los fondos públicos con base en la elección, de una opción u otra, que permanecen en la subjetividad del auditor?
No obstante la grave crisis en Europa, las instituciones rectoras de fiscalización permanecen sumidas en la ‘normalización’, sosteniendo, “Las Normas Internacionales de Auditoría (NIA) constituyen una importante fuente de inspiración para las normas aplicadas por los auditores del sector público”[7]. En consecuencia, cómo las entidades de fiscalización, y el propio Tribunal de Cuentas Europeo, podrán contribuir al debate de las normas de auditoría y proponer respuestas a la crisis, si dan por supuesto la legitimidad de las normas, fuera de toda duda; entonces, cómo pensar en la transformación, sí en la mayoría no se ha gestado la necesidad de cambiar. Dado que lo ‘normal’ ha sido aceptar sin cuestionar la normatividad. Y como se apunta “las normas cumplen un papel orientador del trabajo contable y dejan amplios campos al ejercicio del criterio profesional. Dicho de otra manera, son amplías y flexibles, permiten un ejercicio hermenéutico, de considerable discrecionalidad”[8]
2.2 El papel del auditor
La auditoría, tradicionalmente, ha sido resistente al cambio. Por lo tanto, resulta difícil reconocer que debe transformarse, y aún más, pensar que su papel es cambiante. Derivado por una parte, en atribuir las deficiencias y limitaciones a las instituciones de fiscalización pero no a su herramienta, la auditoría. Luis Ma. Ordoki, acepta lo primero pero no lo segundo, al manifestar “la actual situación de crisis (…) han dejado al descubierto que nuestras instituciones de control, como otras instancias supervisoras, no han estado, en muchos casos, a la altura de las circunstancias o de lo que de ellas se esperaba”. Y, cómo se va a cuestionar la herramienta o instrumento, si el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía, afirma “No cabe duda de que, la auditoría pública es uno de los métodos de control y seguimiento más idóneos para verificar la gestión pública”[9]. Lo que ha conducido a la otra parte, creer que la realidad pública cambia pero la auditoría no. Cuando él mismo Consejero, afirma “Evidentemente los Organismos de Control Externo deben procurar una adaptación permanente a una realidad cambiante. En este sentido, uno de los retos principales que deben asumir es la realización de trabajos de fiscalización que resulten novedosos”[10]. Pero, cómo se generará la innovación sí la auditoría y fiscalización han pasado a constituirse con base en pretensiones que han carecido de rigurosidad y comprobación conceptual, y al final, han excluido la posibilidad de que sus principios y normas puedan revelarse como completamente infundados.
Por consiguiente, en el mundo de la fiscalización se repiten incesantemente, frases como: “Las Entidades de Fiscalización Superior cuentan con herramientas para explicar la gestión de los fondos públicos”; “La fiscalización constituye uno de los mejores instrumentos para garantizar la eficacia de los planes y programas de desarrollo económico y social”; y, “El papel del auditor es garantía de la transparencia de la información financiera”. Originando la ‘normalización’ de los análisis, al expresar “como puede suponerse, es fundamental el papel y la función que cumplen las instituciones de control externo de fondos públicos, que tienen asignada, como función esencial, la fiscalización de la gestión financiera pública”[11]. De lo anterior cabe hacer énfasis, en primero que todo el pensamiento de la auditoría y fiscalización se ha basado en la suposición, es decir, en suponer que la auditoría o fiscalización tienen determinados atributos o características sin estar completamente seguro de ello. Y segundo, afirman que cumplen pero no funcionan. Lo que indica la contradicción no solamente como manifestación particular en el Secretario General de la Cámara de Cuentas de Navarra, sino característica general en el pensamiento de la fiscalización.
CONTINUARÁ
Mario Alberto Gómez Maldonado
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