Dentro del universo de los reglamentos brilla las supernovas de los planes urbanísticos, cuya vocación de regulación general y futura sobre un ámbito territorial determinó la investidura de la condición de “norma” pero eso sí, sometida a un procedimiento especial que contempla la información pública para que los afectados sepan cómo les afecta la ordenación proyectada y poder formular alegaciones para evitar hechos consumados. Sin embargo, pronto algunos avispados concejales descubrieron el truco: incorporar una solución A que se ofrece a información pública y luego sugerirle a un tercero que formule una alegación con una solución B que sería estimada e incorporada a la aprobación definitiva. O que el Ayuntamiento apruebe un Plan con una decisión urbanística cuestionable (“tira que libras”) y venga luego la Comunidad Autónoma con la “rebaja” e incorpore otro criterio ajustado a la Ley.
En estos escenarios, se escamotearía a la información pública una medida gravosa, o impopular o en el caso mas perverso, que favorece a intereses inconfesables. El problema radica en que quienes quisieran combatirla, en vez de poder formular “gratuitas” alegaciones tendrían que afrontar los “costes” de recursos (tiempo, energías y dinero).
Frente a la trampa, reaccionó la jurisprudencia e impuso que los cambios sustanciales tras la información pública, tendrían que ir acompañados de la repetición de la información pública. Nada de sacar el contrabando tras pasar la aduana: hay que volver a pasar el arco detector. Y en este punto, nos tropezamos con la recientísima Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de Junio de 2013 (rec.4476/2008) que confirma la Sentencia de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Galicia por la que se desestimó el recurso frente a la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación del Ayuntamiento de Vigo.
1.La empresa recurrente se quejaba de que se había incrementado al tiempo de la aprobación definitiva el porcentaje de reserva de suelo para viviendas de protección pública ( por decisión final de la Comunidad Autónoma pasada la información pública) lo que perjudicaba sus intereses comerciales ya que este tipo de viviendas deja menor beneficio que las viviendas a precio de mercado libre. Por ello, consideraba que había un cambio sustancial en el planteamiento inicial que fue sometido a publicidad, y que debería retrotraerse para someter ese nuevo criterio de dotaciones de viviendas a información pública, y poder así alegar y defenderse para no tropezarse con la decisión consumada.
2. El Tribunal Supremo rechaza este planteamiento en la citada Sentencia (21/6/13) y considera que la medida cuestionada ( e introducida de sopetón por la Comunidad Autónoma en un Plan ya aprobado definitivamente por el Ayuntamiento de Vigo) no hay “modificación sustancial” que determine la vuelta a la casilla de salida ya que no se compromete el modelo territorial ni los criterios básicos del plan.
Afirma el Tribunal Supremo sobre el concepto ”modificaciones sustanciales”, a efectos de determinar cuándo es necesario practicar nueva información pública en la tramitación de los instrumentos de ordenación urbanística, que “ como acertadamente razona la Sala de instancia, las alteraciones relativas al porcentaje de vivienda para viviendas de protección pública no constituyen un nuevo esquema de planeamiento que altere de manera importante o esencial las líneas y criterios básicos del Plan y su propia estructura, de manera que no se requería la reiteración del trámite de información pública.
En este sentido, y entre tantas otras, cabe invocar la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 2011 (Rec. Cas. nº 868/2008), en que se recuerda la noción de modificaciones sustanciales señalando que: “los cambios introducidos durante la tramitación han de suponer la alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto y no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, que constituya una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, o un nuevo esquema que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, pero no, como aquí ocurría, cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del plan y no quede afectado el modelo territorial dibujado en él”. También, en sentido análogo, podría citarse la Sentencia de 14 de febrero de 2011 (Rec. Cas. nº 225/06), que a su vez cita nuestra sentencia de 9 de diciembre de 2008 (Rec. Cas. nº 7459/04), en la que se hacen diversas consideraciones sobre la vinculación del trámite de información pública con el derecho de audiencia y participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten (artículo 105.a) de la Constitución).”
3. Como bonito ejemplo de cómo las leyes siguen las pautas razonables de la jurisprudencia, la normativa gallega ulterior, tal y como explicita la citada sentencia del Supremo, sirve a la seguridad jurídica cuando establece: “La simple adaptación del contenido del plan en tramitación a las disposiciones establecidas en la presente ley no implicará, por sí sola, la necesidad de someterlo a nueva información pública, salvo cuando se pretendieran introducir otras modificaciones que alterasen sustancialmente la ordenación proyectada y no fuesen consecuencia de la adaptación, extremo sobre el que el secretario municipal habrá de emitir informe”.
Disposición que a su vez trae su causa del artículo 85.6 de la misma Ley, que distingue dos supuestos en que la modificación sí se considera sustancial, la adopción de nuevos criterios respeto de la clasificación y calificación del suelo, y la adopción de nuevos criterios en relación a la estructura general y orgánica del territorio. El resto de las modificaciones no tiene carácter sustancial (entre otras, así, lo que se considera mera adaptación del planeamiento a esta Ley, y tal adaptación incluye el porcentaje de reserva protegida). Se sitúa ello en sintonía con nuestra jurisprudencia.”
4. Así pues, nos encontramos con que solo hay vuelta atrás hacia otra información pública cuando el sorpresivo criterio final plasmado en el plan, no responde a imperativos legales o cuando supone un cambio estructural, sustancial y troncal del modelo territorial.¡¡ Casi nada ¡!
5. Lo triste es que el modelo urbanístico español está fragmentado en subsistemas autonómicos, de manera que en unas Comunidades se fijan criterios de las modificaciones sustanciales y en otras se dejan al criterio jurisprudencial ( o lo que es peor, al pacto tras las bambalinas entre políticos e interesados para disuadir posibles recursos).
Así, el problema de esta tesis radica en que la “modificación sustancial” es un concepto jurídico indeterminado que habrá de probarse en cada caso concreto. Es cierto que subjetivamente para cualquier propietario lo que afecte a su propiedad de forma sorpresiva, respecto de lo que se le anunció en información pública, es una modificación “sustancial” pero objetivamente la jurisprudencia no lo considera “sustancial” salvo que afecte a la estructura general, al modelo territorial, a los pilares de la ordenación…o sea, lo que con prudencia pueda interpretar el Tribunal de turno. De ahí que no estaría de más que el legislador estatal básico ( ¡ para todo el Estado!), que tan rápido tiene el gatillo para imponer cargas y gravámenes, pudiera periódicamente actualizar el listado reglamentario ( alimentado con los criterios jurisprudenciales) de lo que se ha de entender como “modificación sustancial”, y dejando eso sí, un estrecho espacio para lo que pueda revestir relevancia en cada caso, pero con el fin de prestar servicio a la seguridad jurídica. No deja de tener su gracia que cuando empecé en este mundo del derecho público con 23 años, bajo la vieja Ley del Suelo de 1976, ya discutíamos sobre el alcance de la modificación sustancial, y algo me dice, que cuando me jubile todavía seguiremos hablando sobre ello.
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