Del enriquecimiento injusto y sus injustas circunstancias

Debo confesar que la locución “enriquecimiento injusto” me evoca un tal Bárcenas, aunque también algunos bancos, compañías de seguros, empresas eléctricas y de telefonía. Sin embargo ahora se trata de aludir a los interrogantes que plantea en el ámbito jurídico-administrativo el instituto del enriquecimiento injusto, que es un gran desconocido pese a convertirse en arma poderosísima en manos de un abogado hábil frente a una Administración torpe.

1. Curiosamente, el enriquecimiento injusto no figura en las leyes administrativas, y el legislador ha desaprovechado todas las ocasiones de positivizarlo mas allá de su parco régimen en el Código Civil. En el ámbito administrativo, esta situación de orfandad legal del principio permite su aplicación liberado de los límites de la “equidad” (¡ solo cuando las leyes lo autorizan!) hasta el punto de que su sola invocación provoca estimaciones de demandas sin ningún otro apoyo legal.

2. Es curioso, porque posee una extraordinaria fortaleza ya que frente a la fronda de garantías y controles que rodean los pagos de la Administración ( la Ley de Contratos Públicos es un campo de minas por sus trámites y requisitos), el enriquecimiento injusto se ha convertido en un atajo que permite sortearlas.

En efecto, el enriquecimiento injusto permite desplazar toda la legislación de contratos públicos y amparar al contratista para cobrar de de la Administración pese a no existir contrato alguno o estar gravemente viciado. 

Muy didáctica resulta la STS de 12 de Diciembre de 2012 (rec.5694/2010):

« Sobre la autonomía y singularidad de la acción ejercitada, es de resaltar lo manifestado en sentencia de esta Sala de fecha 11 de mayo de 2004, recurso 3554/1999, en la cual se pone de manifiesto que: “La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo (…) como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los supuestos en que la Administración o un particular, eventual o supuestamente empobrecido, exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado o de una Administración, en este caso, de una entidad local. Por consiguiente, ha de reconocerse que el enriquecimiento injusto, como principio general y como específica acción, forma parte, por obra de la jurisprudencia, del ordenamiento jurídico y, en concreto, del ordenamiento jurídico administrativo”.
Pero es que además, debe significarse que son muchas las sentencias dictadas por este Tribunal sobre el posible enriquecimiento injusto de la Administración, la mayor parte producidas en el ámbito de la contratación administrativa ( STS de 21 de marzo de 1991, 18 de julio de 2003, 10 de noviembre de 2004, 20 de julio de 2005 y 2 de octubre de 2006), en las que se parte de actuaciones realizadas por un particular en beneficio de un interés general cuya atención corresponde a una Administración pública, y su núcleo esencial está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular”

La actualidad del instituto, y lo cansino que resulta su aplicación judicial, parece reflejarlo la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 12 de Septiembre de 2013 (rec.81/2012) que literalmente despacha la condena a la Administración al pago en los siguientes términos:

« Dicho lo anterior, en base al reconocimiento que hace la propia Administración sobre los hechos y sobre la posibilidad de incidir en un “delito de enriquecimiento ilícito”, así como en las doctrinas en las que se apoya el recurrente con cita en abundante jurisprudencia sobre el principio de confianza legítima en el actuar de la Administración y del enriquecimiento injusto al aprovecharse de las obras dejadas de pagar, procede, sin necesidad de mayores consideraciones estimar el recurso interpuesto por la cantidad reclamada de 415.021,81 €, por las obras realizadas, cantidad a la que deberá de añadirse los intereses de demora por el retraso en el abono de las distintas cantidades e interés legal devengados desde la fecha de la reclamación al recaer sobre una cantidad plenamente determinada. »

3. Ahora bien, su aplicación despierta grandes interrogantes.

I. ¿Estamos ante una acción de responsabilidad patrimonial y como tal sujeta al plazo de prescripción de un año desde que se produce el quebranto patrimonial?.

El Tribunal Supremo en la sentencia citada sienta una afirmación de gran importancia: “Se infiere de la sentencia citada que el enriquecimiento injusto o sin causa no es solo un principio general del derecho, que rige también en el derecho administrativo, sino que además debe de considerarse como una acción propia y singular del derecho administrativo, diferente de la que se ejercita en el ámbito civil, precisamente por las particularidades del ámbito administrativo.” Y en consecuencia, confirma la sentencia de instancia en una importantísima precisión: “al plazo de prescripción de quince años fijado en el art. 1964 del Código Civil para las acciones personales y no al término prescriptivo de un año previsto en el art. 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, que no tiene aplicabilidad en el caso enjuiciado, al no ejercitarse aquí una acción de responsabilidad patrimonial de la Administración”.

II. El enriquecimiento injusto se apoya en la apariencia jurídica de la buena fe de quien ha cumplido con su trabajo, o obra o servicio y no ha recibido contraprestación. ¿ Procede reconocer el derecho a resarcirse por enriquecimiento injusto a favor de quien maliciosamente, o de forma concertada con empleados o autoridades públicas, se arriesga a prestar un servicio u obra, a sabiendas de que se está saltando la normativa contractual?

Nuevamente la importante sentencia del Supremo antes citada lo deja claro en su inciso final que precisa que el desequilibrio patrimonial ha de ser “injusto” pues:

“para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.»

En suma, el principio general de prohibición de enriquecimiento injusto se ve desplazado por otro principio: nadie puede obtener beneficio de su propia torpeza o maldad (nemo auditur propriam turpitudinem), o sea o sea que el criminal no gane. El problema radica en cómo se demuestra que no existía buena fe del contratista, ya que debe presumirse y no suelen los contratistas ir con un “notario” a la espalda cuando “pactan” con el concejal de turno un suministro de urgencia o se acomete una obra bajo promesa oral de que se abonará por una u otra vía.

III. El enriquecimiento injusto supone resarcir a un tercero inocente que no tiene que soportar el incumplimiento de la Administración (falta de crédito, contrato no formalizado,etc). ¿ No hay responsabilidad para funcionarios y autoridades?

Si se han conculcado normas, bien de concurrencia o publicidad, de crédito u otras garantías, se ha perjudicado tanto a los intereses públicos como de terceros. Es más, las propias arcas públicas deben efectuar un desembolso. De ahí que lo suyo sería que la Administración exigir responsabilidad patrimonial al funcionario o autoridad que con su negligencia ha provocado esa situación por mandato del art. 145.2 de laLey 30/1992. E incluso, aplicar un procedimiento disciplinario. Pero bueno, esto es “juridificción” ( o sea ciencia ficción jurídica).

 IV. ¿Tiene el instituto del enriquecimiento injusto proyección en otras áreas distintas de la contractual?

Al tratarse de un principio general de derecho administrativo, penetra en todas las venas de la disciplina. Así, podrá ser traído a colación el enriquecimiento injusto de la Administración en muchos casos: si alguien combate la vía de hecho con que se perpetra una expropiación forzosa; si alguien sufre un pago tributario improcedente, excesivo o duplicado; si un funcionario trabaja y no cobra por su labor lo justo,etc. Un caso típico y consagrado en la praxis judicial es la aplicación del enriquecimiento injusto para limitar los cobros de los funcionarios que obtienen una sentencia que reconoce efecto retroactivo a un nombramiento para una plaza o puesto de trabajo, o un concepto retributivo o que invalida una sanción disciplinaria de suspensión; en tales casos, para evitar la duplicidad de abonos ( lo cobrado y lo derivado de sentencia) el juez debe aplicar la calculadora en ejecución de sentencia para evitar el enriquecimiento injusto del funcionario. Por ejemplo, la reciente Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 17 de Julio del 2013 ( rec. 195/2013) cuya literalidad traemos ahora:

« TERCERO .- Pues bien, del citado fallo judicial se deriva a las claras: a) El derecho del recurrente a tener por superada la cuarta prueba. b) El derecho del recurrente a ser nombrado funcionario en prácticas. c) El derecho del recurrente a los efectos administrativos y económicos inherentes a tal decisión.

En este particular recordaremos que, al igual que en vía administrativa procede la retroacción de efectos de los actos administrativos que se dictan en sustitución de actos anulados ( art.57.3 Ley 30/1992 ) similar criterio debe imperar en casos como el analizado en que se trata de un procedimiento competitivo en el que el ahora apelante y entonces aspirante, fue indebidamente preterido o pospuesto por el error de la Administración; de ahí que siendo tal error apreciado por sentencia firme, lo suyo es que la Administración le dispense idéntico trato administrativo y económico al disfrutado por quienes no sufrieron la errada decisión de la Administración.

Así, jurisprudencialmente se ha afirmado que el reconocimiento en sentencia del derecho a determinado mérito o valoración determinante del nombramiento comportará en tal caso el derecho a los salarios y demás conceptos de los que fue privado ( ATS 28 de Enero de 2011, rec.632/2007 ), si bien no procederán los conceptos prescritos o si son incompatibles con otros ingresos del recurrente sin que ello suponga un enriquecimiento injusto para la Administración ( STS del 17 de Abril del 2013, rec. 399/2012 ).

CUARTO .- En consecuencia, dejando al margen nominalismos y artificios dialécticos sobre el tipo de nombramiento que debía formularse al apelante, o sobre el momento en que la superación de cursos acredita la formación, lo que está realmente en liza (y eso es lo que discuten las partes) es si deben o no otorgarse efectos administrativos y económicos al nombramiento como funcionario en prácticas como policía local del Concello de A Coruña a D. Fermín y la respuesta ha de ser positiva, debiendo extenderse al 3 de Mayo de 2010, eso sí, con el límite jurisprudencialmente pacífico de evitar el enriquecimiento injusto derivado de la posible duplicidad retributiva en determinados lapsos temporales ( cuestión que de suscitar discrepancia, deberá ser solventada en incidente de ejecución de sentencia ante el Juzgado de instancia).»

5. Por último señalaremos el curioso escenario judicial que se planteará en el mundo contencioso-administrativo si se ultima la reforma del Código Penal, tal y como fue aprobado el Proyecto esta semana por el Consejo de Ministros. En efecto, se tipifica la mala o desleal administración de fondos públicos lo que puede ( o debe) llevar al juez o tribunal que se enfrente a una demanda por enriquecimiento injusto, a dar cuenta al fiscal con la consiguiente suspensión del procedimiento pues los hechos probados en vía penal vinculan a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Y de seguirse esa ruta hasta alguna condena penal ( para aviso de navegantes) es posible que el enriquecimiento injusto como los dinosaurios desaparecerá de la faz de la jurisdicción contencioso-administrativa.