Con la aprobación de la Ley 27/2013 de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), se ha producido un movimiento general de Ayuntamientos para impugnar ante el Tribunal Constitucional la misma, en virtud de la posibilidad de acceso a las Entidades Locales que se estableció mediante Ley Orgánica 7/1999, para garantía de la autonomía local y en defensa de la misma. Recurso de complicada formulación toda vez que se exige el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas y además que se interponga por un número de municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente. O un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de la población oficial.
Naturalmente que el recurso parece justificado; de una atenta lectura de la LRSAL, Constitución y Carta europea de la Autonomía Local parece inferirse que el recurso tiene visos de prosperar; así que habrá que esperar a que el TC se pronuncie. Alguna Comunidad Autónoma ha anunciado que va a interponer asimismo el recurso.
No entraremos en elucubraciones sobre la constitucionalidad o no de la LRSAL, que modifica en gran medida la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Pero sí que se puede reflexionar haciendo algunas consideraciones puntuales. Y es que la reforma pivota en gran medida sobre principios económicos y sobre la nueva concepción de la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera. Hoy por hoy, la economía lo es todo. Lo que es natural y comprensible hasta cierto punto si tenemos en cuenta que lo queramos o no vivimos en un mundo globalizado en el que, lamentablemente, se nos está desmontando de algún modo el estado del bienestar desde que la explosión de la burbuja nos dejó a todos conmocionados.
Ahora lo que se plantea es un conflicto jurídico de alcance. Los conflictos jurídicos se producen cuando hay diversos bienes jurídicos protegidos que entran en colisión y en este caso la confrontación se ha producido entre dos principios constitucionales: el que garantiza la autonomía local como parte sustancial de la organización territorial del art. 140 y el que se establece en el art. 135 con la Reforma operada el 27 septiembre de 2011, el de estabilidad presupuestaria. Se plantea pues un conflicto que habrá de dirimirse por el Tribunal Constitucional y en el que se habrá de tener en cuenta inevitablemente, si las entidades locales pueden ver limitadas en tan gran medida su margen de acción bajo una aparente pero insostenible presunción de culpabilidad o de otro modo de irresponsabilidad manifiesta de alguna de ellas. Dicho llanamente, hay que decidir qué es más protegible, la autonomía local o la sostenibilidad financiera planteada como se ha hecho.
Tras la larga tramitación de la LRSAL y su aprobación y publicación en el BOE hay que indicar que se empiezan a generar grandes dudas a los aplicadores del derecho local que vienen a complicar el panorama anterior y eso que necesitábamos simplificación: competencias propias, delegadas e impropias o en definitiva qué puede hacer o no hacer un Ayuntamiento y bajo qué premisas. Con fecha 4 de marzo el MINHAP emite una Circular que trata de clarificar conceptos; señal de que las dudas son generalizadas y que están planteándose en gran número.
Planteemos aquí algunas cuestiones en relación con el art. 25 (competencias propias) y el 26 (obligaciones mínimas) de la Ley de Bases de Régimen Local que quedan en el aire:
Primero. La Ley, obsesionada por la cuestión económica, parte de un concepto clave, el coste efectivo, que sustituye al “coste estándar” que se había intentado en un primer momento. Cómo se determine, depende de una orden que posteriormente debe aprobar el MINHAP, teniendo en cuenta costes “directos e indirectos” (art. 116 ter). Por lo tanto se demora a la aprobación de un Reglamento y los criterios que se establezcan en el mismo cómo determinar si es más adecuado prestar un servicio de un modo u otro. Lo que no deja de ser paradójico; mediante una Orden Ministerial se llegará a la conclusión de si se puede prestar un servicio o no, dado que será la misma la que determine cómo calcular el coste. Que por cierto, hay que realizar antes del 1 de noviembre de cada año y enviar al MINHAP.
Segundo. Determinación de competencias propias: se listan en el artículo 25 y si bien se declara que las mismas se ejercerán en todo caso, se añade que se hará “en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” y a tal efecto se deberá evaluar la conveniencia de la implantación conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, reiterándose el de eficiencia (se desconoce si esa reiteración es mala redacción o se trata de remachar más la idea) y teniendo en cuenta que la Ley deberá prever los recursos económicos para asegurar la suficiencia de las EELL. Y finalmente se debe asimismo acreditar que se garantiza que no hay atribución simultánea. Muchos condicionantes que se dejan a la apreciación del legislador estatal y autonómico. Lo que significa que si bien parece que las competencias de la lista por el momento van a seguir ejerciéndose, la tendencia va a ser constreñir el margen de actuación de los Ayuntamientos puesto que difícilmente determinados servicios en muchos municipios de escaso tamaño serán autosuficientes por una simple razón de economía de escala.
En cualquier caso, obsérvese, el objetivo es garantizar la suficiencia del Ayuntamiento por lo que la implantación o no de un servicio se hace depender no de que el mismo (el servicio) se pueda autofinanciar, sino de que no se comprometa la viabilidad económica global municipal. Por lo tanto habrá que tener en cuenta que no se debería poder objetar a que se preste un determinado servicio de la lista del art. 25 aunque sea deficitario, siempre que globalmente, no se ponga en cuestión la economía local.
Ningún régimen transitorio se prevé en la Ley y así lo reconoce el MINHAP en su Circular. Por lo tanto de momento estamos en un laissez faire que veremos cuánto dura pero que va a ser una espada de Damocles, ya que en cualquier momento el legislador estatal o autonómico, puede empezar a legislar sobre las materias. Además, está pendiente de la determinación mediante Reglamento de cómo calcular el coste efectivo. Extrapolando aquello de dejadme a mí los reglamentos que se atribuye a Romanones, se dependerá de las leyes posteriores, es como decir que dejadme a mí la legislación de desarrollo…
Tercero. El artículo 26, precepto que regula las obligaciones mínimas municipales plantea algunas cuestiones cuando menos problemáticas.
A) En primer lugar se establece la obligatoriedad, para todos los ayuntamientos, de prestación de los servicios de alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas (menos mal que han eliminado la obligación mínima de control de alimentos y bebidas).
A continuación se añaden las correspondientes a municipios de entre 5.000 y 20.000, de más de 20.000 habitantes y de más de 50.000. Y se atribuye el papel de “coordinación” a las Diputaciones. Entrecomillo esta palabra “coordinación” porque no está claro de qué se trata. Sin hacer referencias a las competencias de los municipios de más de 20.000 habitantes, clarifiquemos un poco la cuestión con un pequeño esquema:
| Competencias | Población | Diputación o “entidad equivalente” | |
| alumbrado público | -5.000 | “coordinarán” | |
| recogida de residuos | -5.000 | “coordinarán” | |
| limpieza viaria | -5.000 | “coordinarán” | |
| abastecimiento domiciliario de agua potable | -5.000 | “coordinarán” y además evacuación y tratamiento de residuales | |
| alcantarillado | -5.000 | ¿lo mismo que evacuación? En cuyo caso “coordinarán” | |
| acceso a los núcleos de población | -5.000 | “coordinarán” | |
| y pavimentación de las vías públicas | -5.000 | “coordinarán” | |
| parque público | -20.000 | ————- | |
| biblioteca pública | -20.000 | ————- | |
| tratamiento de residuos | -20.000 | “coordinarán” | |
| tratamiento de aguas residuales | No se establece como competencia mínima en ningún tramo ¿olvido? | “coordinarán” | |
B) Los Ayuntamientos no tienen pues obligación mínima, en ningún tramo del tratamiento de aguas residuales al parecer. Si bien es una competencia propia del art. 25 no se recoge como mínima ni siquiera en los tramos superiores. Sin embargo sí que se atribuye a las DDPP la coordinación, cuestión pues que no se entiende.
C) Se desconoce el alcance de la “coordinación” que se atribuye a las DDPP o entidad equivalente. De la lectura del apartado 2º, parece que se refiere a un mandato para que la DP proponga la forma de prestación de los servicios. Es muy confusa la expresión “para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá…” En cualquier caso se establece una obligación para las DDPP de al menos “proponer”.
Se desconoce por otra parte cuáles son las “entidades equivalentes” a las DDPP. ¿Las Comarcas?
D) La DP debe establecer un “coste efectivo” de cada servicio. El Ayuntamiento establece su propio coste efectivo. Y éste debe “justificar” que el coste municipal es menor que el propuesto por la DP, en cuyo caso puede asumir la prestación del servicio pero sólo si la DP lo considera acreditado. Si rizamos el rizo, ¿el Ayuntamiento podrá pedir ayuda técnica a la DP para que colabore en la determinación técnica del coste del servicio?
Hay que recordar aquí también que el art. 36.1.h atribuye como competencia propia de la DP (o “entidad equivalente”) “h) El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputación detecte que estos costes son superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecerá a los municipios su colaboración para una gestión coordinada más eficiente de los servicios que permita reducir estos costes.” Es decir se establece como competencia propia de la DP una especie de control permanente de los costes de los servicios que prestan los municipios.
No hay que poner mucho el acento en que estamos ante una grave intromisión que esto supone en la autonomía municipal cuando se deja al albur de la decisión de la DP y al MINHAP todo el sistema prestacional, como se explica en el apartado siguiente.
E) Se establece un rocambolesco y poco viable procedimiento de “coordinación”. Esto supone la intervención de al menos cuatro administraciones: la DP (o entidad equivalente), el Ayuntamiento, la Comunidad Autónoma y el MINHAP. Eventualmente cinco si tenemos en cuenta a las comarcas o seis si contamos con mancomunidades o consorcios. Uno se pregunta si esto es la preconizada simplificación o es más bien una broma, teniendo en cuenta que la competencia de la DP (o entidad equivalente) de “proponer” es permanente como hemos visto en el art. 36.1.h.
1. La DP (o entidad equivalente) llega a un acuerdo con el Ayuntamiento sobre la forma de prestación. Por lo tanto, si no hay acuerdo, acaba el procedimiento.
2. Si hay acuerdo, la DP propone al MINHAP la forma de prestación, que puede ser:
¾ Directa por la propia DP
¾ A través de gestión compartida: mancomunidades, consorcios, “otras fórmulas” (¿?)
3. El MINHAP somete a informe preceptivo de la Comunidad Autónoma la propuesta (como administración que ostenta la tutela financiera).
4. El MINHAP finalmente decide.
En definitiva, estamos ante una decepcionante reforma que sin duda complica mucho el sistema y que se asienta sobre la preeminencia del sistema de estabilidad presupuestaria y costes de los servicios al que se otorga prioridad absoluta respecto al principio de autonomía local y correlativa y real asunción de responsabilidad. Los Ayuntamientos quedan demonizados como sujetos perversos y se trata de supeditar el ejercicio de competencias municipales a decisiones que finalmente deben adoptar el MINHAP y las DDPP, eso sí, permitiendo a las CCAA que “informen”.
Ignacio Pérez Sarrión
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