¿Dos cambios menores en el régimen local?

Andamos los que, por profesión o interés académico, estamos familiarizados con la vida municipal, muy atentos al devenir de la reforma en curso, que bajo la pretenciosa denominación de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local no tardará en debatirse y supongo que aprobarse en las Cortes.

Los temas estrella ya se sabe cuáles son. De algunos ya se ha escrito aquí y de otros no tardará en hacerse: intervención de municipios de menos de veinte mil almas, nuevos controles, “coste estándar de los servicios y procedimiento de evaluación de los mismos”, reverdecimiento de las diputaciones, posible privatización de servicios, transformación de la descentralización municipal en desconcentración con supresión de las entidades inframunicipales, reducción de concejales y cargos, mancomunidades en la picota, prohibición casi generalizada de competencias impropias….

Todos esos temas son importantes, como ha advertido la FEMP, cuyas alegaciones y propuestas son, en algunos casos, decepcionantes desde mi particular forma de pensar. La sombra de los políticos es alargada y se proyecta antes que cualquier otra duda de cariz jurídico-técnico.

Pero, aunque sea por una cuestión sentimental, me gustaría lamentar dos cambios seguro que menores e insignificantes. El primero, la desaparición como competencia obligatoria o mínima de todo ayuntamiento, del “control de alimentos y bebidas”. Laminan la atribución, sin nadie que la llore por lo que he visto, tras eliminar previamente toda referencia a las competencias sanitarias fuera de la “protección de la salubridad pública”. Creo, sinceramente, que los verdugos de tan modesta competencia que incluía históricamente la vigilancia de fondas, casa de comidas y bares, pero también la inspección veterinaria (concurrente con la competencia “mataderos”), no saben muy bien lo que se traen entre manos. Supongo que, de paso, se cargarán buena parte del artículo 42 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, donde se detallan y actualizan estos cometidos de la autoridad local.

Aludía a cuestiones sentimentales para reivindicar su mantenimiento, tan inocuo, porque soy nieto de un secretario de ayuntamiento e hijo de un médico que dedicaron gran parte de su vida profesional a la sanidad  local; materia en la que dirigí una tesis doctoral hace años. Pero al margen de la cuestión personal, tan irrelevante, me apena que, justo, se vaya a aniquilar esa atribución local en el preciso momento en que va a cumplir doscientos años. Concretamente, los cumplirá el próximo 23 de junio.

En el artículo 321 de la Constitución de 1812 no se hablaba expresamente de esta responsabilidad local, aunque sí de la policía de salubridad y comodidad; de la conservación del orden público; de los caudales de propios; del cuidado de las escuelas de primeras letras, hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia; de la construcción y reparación de los cami­nos, calzadas, puentes y cárceles; de los montes y plantíos del común, y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato…

Pero un año más tarde, las mismas Cortes gaditanas aprobarán el Decreto CCLXIX, de 23 de junio, donde bien podemos decir que se incluyen por vez primera en la era constitucional las competencias mínimas y comunes de los Ayuntamientos: de la referencia constitucional a la policía de salubridad y comodidad se deducirá el deber de limpieza de las calles, los mercados, los hospitales y casas de beneficencia… Y lo que hoy llamaríamos evacuación de aguas residuales (estancadas o insalubres), el cementerio en cada pueblo “bien situado”, la salud del pueblo y de los ganados y el “velar sobre la calidad de los alimentos de toda clase”.

Como vemos –y no vamos a traer a colación la ya tópica concepción, con imagen social incluida, que el Tribunal Constitucional da de la garantía de la autonomía local- lo sanitario, como la instrucción pública, ha guardado una estrecha vinculación histórica con el ámbito municipal. Nexo que se ha ido debilitando y que, en las últimas décadas, se ha sometido a un principio de centralización autonómica que ahora quiere llevar hasta el extremo la reforma local en curso. Una pena, aunque la gran disyuntiva que hoy se plantea crudamente es la predilección por modelos de gestión privada frente a la tradicional sanidad pública del Sistema Nacional de Salud.

Citaba antes, de pasada, los cementerios. También en materia funeraria hay un cambio, aparentemente insignificante, pero de alta carga ideológica en el artículo 25, que se pretende reformar, de la Ley 7/1985. Si ya el liberalizador Real Decreto-ley de7/1996, de 7 de junio, se había cargado, en el artículo 86 de la ley básica local, la reserva a favor de los entes locales de los “servicios mortuorios”, expresión omnicomprensiva de cementerios –que son bienes de servicio público- y servicios fúnebres, el inminente proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en el artículo 25, ya no habla de “servicios” sino de “actividades  funerarias”. Sin duda un intencionado embate a la concepción del servicio público aunque, paradójicamente, al ser “actividades” término más amplio y menos público que “servicios”, parecería que se están ampliando las competencias planificadoras, reguladoras o inspectoras de los entes locales en este campo. Aunque no creo que sea la intención del autor de la modificación terminológica.

El tema funerario, por cierto, guarda una estrecha relación con la policía sanitaria. ¿También esta atribución local molesta a quienes pretenden desposeer a los municipios de todo protagonismo en salud pública? Me resulta difícil de creer.

En cualquier caso, en este cambio, como en el del control de viandas y copeo, la FEMP no ha manifestado ni oposición ni, hasta donde sé, opinión fundada. Y me hubiera gustado conocerla, como tantas cosas que pudieron ser y duermen eternamente en la nada jurídica.

Leopoldo Tolivar Alas

Lo que no es superfluo, es inconstitucional

En el año 2003 se aprobó una ley que afectó a municipios “de gran población” que introdujo unas cuantas singularidades en el régimen de gobierno contenido en la ley básica desde 1985. La “gran población” cobijaba la cifra de 250.000 habitantes y las capitales de provincia con población superior a los 175.000. Pero se abría la posibilidad de que las Asambleas legislativas de las Comunidades autónomas ampliaran por su cuenta estas cifras, lo que en efecto fue el caso en algunos territorios.Contenía la ley, como digo, algunas excepciones al sistema general. Así, por ejemplo, las competencias del alcalde se veían matizadas por el hecho de que algunas de sus atribuciones pasaban a la Junta de gobierno local: la oferta de empleo, la aprobación de instrumentos urbanísticos determinados, la adquisición de bienes y derechos, el otorgamiento de licencias … Siendo tal Junta el órgano que, bajo la presidencia del alcalde, debía colaborar de forma colegiada en la función de dirección política, respondiendo de forma solidaria ante el Pleno (sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus miembros por su gestión individualizada). Es al alcalde a quien ha correspondido la designación y cese de sus miembros cuyo número no ha podido exceder de un tercio del número legal de los propios del Pleno (además del propio alcalde).

Pues bien lo más llamativo de tal ley fue que el alcalde quedó autorizado para nombrar a personas que no ostentaran la condición de concejales siempre que su número no superara un tercio de sus miembros (excluido el alcalde). Se añadía que para la válda constitución de esta Junta era preciso que el número de concejales fuera superior al de aquellos miembros presentes que no ostentaran dicha condición.

La ley, con tales inventos, llegó al tribunal constitucional conducida hasta allí por la Comunidad autónoma de Cataluña. El pasado 28 de abril dicho tribunal ha declarado nulos, por inconstitucionales, los nombramientos de ediles no electos.

Y ha empezado el baile de ceses. Sobre todo en ayuntamientos de Andalucía, Valencia, Canarias pero también en Madrid, Extremadura etc. En el País vasco, especialmente en Guipuzcoa, han considerado la sentencia como una intromisióm inadmisible en la autonomía local pero habrán de acatarla y cumplirla. Espero.

Baile de ceses pero, a renglón seguido, baile de nombramientos. Porque aquellos que se han visto obligados a abandonar su “concejalía” por el portón de la inconstitucionalidad declarada han pasado a ocupar otros cargos en el organigrama usando la ventana de la confianza política.

De suerte que todo queda más o menos igual. Y es curioso señalar que ha sido el de estos hombres y mujeres, a quienes debe agradecérseles sus servicios, un camino de ida y vuelta. Pues no hace falta disponer de muchos datos para adivinar que todos los que entraron en las “falsas” concejalías eran ya a la sazón cargos de confianza. Y a ellos vuelven. Es el “eterno retorno” acerca del que teorizó el Zaratustra de Nietzsche o noveló Garcia Márquez en losCien años de soledad.

Cuando se aprobó esta ley, en 2003, fui invitado por cordiales amigos a pronunciar conferencias en muchas tribunas sobre la misma. Y en todas repetí lo siguiente: “en esta ley lo que no es superfluo es inconstitucional”, expresión que me consta llegó a cenáculos muy elevados de la Administración española. Añado, por honestidad, que se trata de un remedo de aquella sentencia de Eugenio D´Ors según la cual “lo que no es tradición es plagio” que tantos quebraderos de cabeza dio a sus oyentes. Pero está bastante claro lo de D´Ors como claro estaba lo que yo quería decir acerca de la inconstitucionalidad. Y es lo que ha venido ahora a reconocer el tribunal que se encarga de tales menesteres.

Francisco Sosa Wagner

El espionaje y la geología en la Administración local

Al leer el epígrafe de esta colaboración más de uno se preguntará algo parecido a aquello de qué tiene que ver la velocidad con el tocino. El propósito de la presente es demostrar, al menos en el campo de la Administración Local, que el espionaje sí que tiene que ver, y mucho, con la geología.Siendo quien practica el espionaje un espía, una de las acepciones del Diccionario de la Real academia Española del término “espía” define a éste como la persona que con disimulo y secreto observa o escucha lo que pasa, para comunicarlo a quien tiene interés en saberlo. Para dar una idea de la importante presencia de esta especie en las entidades locales basta con hacer una prueba muy sencilla. Solamente con hablar bien o mal de un tercero, observaremos que, por poco tiempo que haya transcurrido, cuando veamos a ese tercero  nos dirigirá una amable sonrisa o un gesto hosco respectivamente.

No hay que confundir al espía con el mero cotilla, ya que éste se mueve únicamente por su propio “ansia de conocimiento”, salvo que pertenezca a la subespecie de los chismosos, si bien único fin de éstos es el chisme en sí mismo, mientras que el espía trabaja siempre para otros bajo alguna forma de “sueldo” o como contraprestación de favores recibidos. Ya desde el principio de estar en una entidad local se va adquiriendo la sensación de que hay más espías entre el personal que los que uno se encuentra en un país neutral durante una guerra mundial

Aunque los espías pueden trabajar para personas ajenas al mundo político, el caso más frecuente es este último. Dentro de este contexto cuando los espías trabajan para el equipo de gobierno funcionan como unos auténticos servicios secretos en toda regla. En ocasiones es difícil descubrirlos porque suelen ser ellos  los que propician las conversaciones con críticas hacia el gobierno para ver si “picamos” y nos explayamos y así pueden dar la oportuna cuenta. Cuando los espías trabajan para la oposición, su descubrimiento puede también presentar dificultades, ya que nos asaltará la duda de si las posibles trabas que pueda poner al trabajo normal se deben al celo profesional o a su tarea, que en este caso se une a la de saboteador, sin perjuicio de que antes de terminar la reunión de trabajo la oposición ya sabrá todo lo que se haya “cocido” en la misma.

Dicho lo que se acaba de exponer, pasemos a ocuparnos de la Geología y, más concretamente de la Estratigrafía, pues ésta es la rama de la Geología que trata del estudio e interpretación de las rocas sedimentarias estratificadas ( []Weller, J. M. (1960). Stratigraphic principles and practice. Nueva York: Harper and Brothers, p. 725) Dentro de este contexto, los estratos se forman típicamente como capas horizontales de espesor uniforme, limitadas por superficies de estratificación, que son interfases más o menos nítidas respecto el estrato más joven (situado encima) y el más viejo (debajo).

Aplicando esto a las entidades locales, cualquiera puede notar tras un breve tiempo de fina observación –aunque a veces se puede tardar años en la identificación completa – que las personas que “colocó” Don Fulano o Don Mengano, o el Partido A o el B, están estratificadas según la franja cronológica en que cada uno de éstos dispuso del poder fáctico necesario para enchufar a “los suyos”. El número de personas que haya dentro de estos “estratos” aumentará en la medida en que en la entidad en cuestión se hayan llevado peores prácticas y actitudes en los procesos de selección del personal.

Dejando aparte comportamientos camaleónicos y agentes dobles, los sujetos de que nos ocupamos espiarán para uno u otro lado según quién les “metió”, pues esa corruptela en la selección es el inicio de la más perruna de las fidelidades, bien hacia el partido en cuestión, bien hacia el alto funcionario o el miembro del órgano selectivo “benefactores”. Y una de las contraprestaciones, no por canallescas menos lógicas, consiste en tener bien informados a éstos, pues nadie da duros a peseta.

Así pues, dependiendo de la época correspondiente al “estrato” en que “superaron” las pruebas de ingreso, el sujeto en cuestión ejercerá su tarea a favor de aquella persona física o jurídica que posibilitó su ingreso. De aquí la relación del espionaje con la estratigrafía y por ende con la geología.

En consecuencia, estas lacras estratificadas por épocas se seguirán generando en tanto no haya en la selección del personal el rigor necesario y mientras no prevalezca en la función pública el número de los que tengan como única finalidad el interés general y público. Me consta que en algunas entidades se está cerca de ello, pero pesan mucho más en la balanza las que no. Un paso importante ha podido ser la composición netamente profesional de los órganos de selección, pero hay que tener en cuenta que algunos funcionarios no tienen nada que envidiar de las “virtudes” de que suelen hacer gala los políticos, a su vez salvo honrosas excepciones.

Y por otra parte la expuesta no es la única especie de espías en la Administración Local sino solamente una de las muchas que hay, pues son tantas que su mera descripción ocuparía lo mismo que un tratado de entomología. Ni tampoco la “gratitud a la colocación” es la única motivación que tienen. En todo caso doy dos consejos: “en boca cerrada no entran moscas” y “por la boca muere el pez”.

Miguel Ángel Gimeno Almenar

Los libros de Derecho Administrativo menos leídos en España

Sobre Derecho Público se escribe mucho pero se lee poco. El aluvión de normas y su corta vida de vigencia, unido a la incesante jurisprudencia, y la saturada agenda del hombre actual, dificulta poder hablar de algún Leonardo Da Vinci de esta disciplina ( el desaparecido fénix Villar Palasí o la viva leyenda de García de Enterría, por ejemplo). Curiosamente, me atrevo a decir que en la pinacoteca jurídica del Derecho Administrativo (poblada de profesores, abogados y jueces) abundan los  impresionistas (manejan los conceptos básicos como pez en el agua… pero no descienden a aguas profundas)  junto a los especialistas (saben mil y una lecturas de un precepto reglamentario pero ignoran el contexto y los institutos básicos); los hay que tocan de oído, y quienes demuestran erudición por goteo; y por supuesto no faltan quienes cosechan ideas y datos gracias al parasitismo de becarios o pasantes.

    Pero lo de leer artículos y Libros sobre Derecho Administrativo de forma espontánea, por curiosidad intelectual, me temo que no abunda. Diríase que la “formación preventiva” ha  dejado paso a la  “formación reactiva”, que se forja cuando hay que resolver un caso concreto acudiendo a google o a las bases de datos jurisprudenciales y bibliográficas. Aquéllos tiempos en que se leía doctrina, en que los manuales eran subrayados por abogados y jueces, en que se devoraban artículos y se debatían contenidos, aquellos tiempos, como las golondrinas de Bécquer…no volverán.

  Tras esta agridulce reflexión y para alegrar el semblante de los lectores aludiré a los Libros de Derecho Administrativo que considero menos leídos en España  porque están en blanco o porque son tan fantásticos que nadie se asoma a las páginas de un libro enteramente inverosímil. Veamos los veinticuatro  títulos de esta imaginaria biblioteca borgiana (o Sevachiana), de Libros de Derecho Administrativo inéditos pero que paradójicamente todos conocen su contenido.

1. Relación de políticos que han dimitido de sus cargos.
2. Planos de expropiaciones para carreteras por el camino más corto.
3. Compendio de Leyes del siglo XXI con mayor vigencia que el mandato de los parlamentarios que las aprueban.
4. Diario del juez que reconoció haberse equivocado al dictar sentencia.
5. El extraño caso de la Administración Pública que asumió la responsabilidad patrimonial en vía administrativa.
6. Pasen y vean: Ordenanzas municipales que no han plagiado otras.
7. La Divina comedia de las Relaciones de Puestos de Trabajo no hechas a medida.
8. Cuentas presupuestarias que no son cuentos.
9. Diferencias entre Servicios políticos y Servicios públicos (WC).
10. Crónica de la sentencia firme ejecutada por la Administración sin necesidad de requerimientos.
11. El tijeretazo que nunca existió
12. Del ciudadano que no se arruinó pese a ganar en tres instancias judiciales a la Administración.
13. El silencio administrativo como fósil jurídico
14. Genio y figura del político que no abrigaba prejuicios hacia los funcionarios
15. Tratado de escritos procesales sin corta y pega.
16. La Administración tres en uno: eficaz, eficiente y legal.
17. Antología de los recursos de reposición estimados.
18. Parábola de la oposición que no tuvo aspirantes.
19. Un mundo infeliz: Diputaciones, senadores y los que del pueblo son defensores
20. Breviario para niños de la legislación de  Contratos del Sector Público
21. Dictámenes de Consejos Sociales asumidos por el Gobierno
22. Enciclopedia de los Pactos de Estado celebrados y cumplidos.
23. Inventario de ordenadores no obsoletos en la Administración.
24. Compendio de Expedientes administrativos sin arcaísmos, jerga, cultismos  ni subjuntivos.

  Y muchos más que seguramente están pensando… Se admiten sugerencias. Aquí como jurista me asalta una única pues si tales libros tienen las páginas en blanco…¿ podría hablarse de plagio si alguien copia el contenido con título diferente?.

 Y es que recuerdo que alguien en su día fue autor del Libro de la Nada con todas sus páginas en blanco, pero fue demandado por plagio por el autor del Libro titulado “ Memorias de un amnésico”.Vivir para ver.

El mantenimiento de las aplicaciones informáticas: el efecto “estela”.

Como mantuve en la anterior entrada, si me dan a elegir entre las aplicaciones creadas y desarrolladas por una administración pública y las creadas y desarrolladas por una empresa privada, me quedo con las de éstas.

Como dije, creo que una empresa privada tiene más talento e iniciativa para resolver mi necesidad de tecnología; además de más talento e iniciativa, una empresa está jugando con su dinero y el de sus accionistas y ese factor de motivación en el Sector Público no existe. Todos estos factores influyen directamente en el resultado y en mi satisfacción como cliente/usuario.

Pero no solo es la existencia de iniciativa, creatividad y talento en la creación y desarrollo de una aplicación informática, estos intangibles, las soluciones tecnológicas, son seres vivos que, una vez diseñados, deben ir creciendo y madurando, adaptándose a las nuevas necesidades y demandas de los usuarios y a las nuevas normas jurídicas que regulan la situación que con esa tecnología se gestiona. Cualquier aplicación informática precisará deuna constante inversión de iniciativa, creatividad, talento y, por supuesto, recursos, en su posterior mantenimiento.

Comentaba Manuel Caño en la anterior entrada que: “… desarrollar software tiene un gran “tirón” en las organizaciones, pero no es el caso del mantenimiento. Nadie quiere mantener software. Solo se mantiene si hay un modelo de negocio detrás. Y solo es económico mantenerlo desde el punto de vista del comprador, si hay competencia. Y un software sin mantenimiento no tiene futuro. Y las administraciones tienen un futuro repleto de software…, hay que tratar de prever todo el ciclo de vida de las compras, y en el software el ciclo de vida debe incluir los 10 ó más años de mantenimiento que hay que soportar.”

Como usuario he sufrido, nunca disfrutado, de ese “mantenimiento” de aplicacionesinformáticas, tanto de las aplicaciones propias como de las ajenas. Como gestor de contratación me ha tocado discutir con empresas de sector sobre conceptos jurídicos indeterminados (qué es una “actualización” y qué es una “nueva versión”), conceptos de muy difícil determinación una vez implantada una aplicación.

Como usuario de aplicaciones propiedad de empresas“he disfrutado” llamando al centro desoporte; escuchando, en continuas esperas, sintonías musicales; y buscando una contestación que cuando llega, llega tarde.

También he disfrutado con la Plataforma de contratación del Estado. Todos los que trabajamos con la contratación pública,“disfrutamos” cuando el último día antes de la entrada en vigor de la Ley 30/2007, apareció esta solución tecnológica y la Orden que aprobaba las instrucciones para operar en la Plataforma de Contratos del Estado y “seguimos disfrutando con su mantenimiento”, (recuerdo que el 9 de Febrero de 2011, como usuario de la Plataforma de Contratación del Estado, me llegó un correo anunciándome que se ofrecían nuevas prestaciones o funcionalidades.

Según decía el correo, las nuevas funcionalidades obedecían a la necesidad de cumplir lo previsto en la Ley 34/2010, de 5 de agosto. Es decir, 5 meses después a la entrada en vigor de la la Ley 34/2010.)

La Federación Española de Municipios y Provincial (la FEMP), al hilo de la Ley 11/2007, publicó la Guía práctica FEMP sobre la Ley 11/ 2007, de 22 de Junio de acceso electrónico de losciudadanos a los Servicios Públicos en la que afirmaba en su página 37 que:

“A finales de los años 70, los ayuntamientos comenzaron a plantearse la informatización de sus datos más importantes y de las operaciones críticas para su funcionamiento. El tratamiento manual de datos y operaciones requería cada vez más personal y la obtención de información agregada para apoyar la toma de decisiones era especialmente costosa.

En una primera fase de informatización, que llegaría hasta finales de los 80, se automatizaron los datos y operaciones directamente relacionados con la obtención de ingresos o con el control de los gastos. En este período, las aplicaciones estrella fueron las destinadas a gestionar el padrón municipal, la recaudación, la contabilidad y las nóminas. También aparecieron las primeras aplicaciones de registro general de entrada y salida.

En el mercado no existían proveedores especializados en el sector de la administración local, y los ayuntamientos optaron en un primer momento por el desarrollo propio en entornos centralizados.

Al final de esta primera fase, y a pesar del control que cada una de las aplicaciones daba sobre sus datos, y a los importantes ahorros obtenidos respecto a su tratamiento manual, la informatización afectaba únicamente algunas áreas y dentro de estas a unos pocos puestos de trabajo, y la mayor parte del trabajo administrativo seguía realizándose manualmente.

Los departamentos de informática que habían optado por el desarrollo propio, o crecían desmesuradamente o se paralizaban debido al “efecto estela” provocado por el mantenimiento de las aplicaciones desarrolladas Al mismo tiempo, aparecían en el mercado proveedores y aplicaciones especializadas.”

En el año 2013 el panorama es muy distinto, hay un gran número de proveedores privados con iniciativa, talento y recursos para crear y mantener las soluciones tecnológicas que se precisan para dar soporte a la administración electrónicas.

El Sector Público debe reconsiderar su relación con los proveedores de soluciones tecnológicas y pensar en ellos como aliados estratégicos en el reto de implantar con éxito la administración electrónica. Una vez se haya cambiado la mentalidad, se deberá de enfocar el problema en cómo materializar esa relación con esos aliados del Sector Público ante el reto de la implantación de la administración electrónica; en cómo contratar las soluciones tecnológicas y cómo prever cláusulas que aseguren un adecuado mantenimiento.

Guillermo Yañez Sánchez