Relaciones de Puestos de Trabajo: ¿ carne o pescado ?

   Hace poco volví a ver la película “Espartaco”(Kubrick,1960) y me sorprendió comprobar una escena añadida a la versión que a mis doce años disfruté en un cine escolapio, puesto que actualmente y sin censuras ofrece una escena de un baño nocturno que toma en su mansión el tribuno Marcus (Laurence Olivier) asistido por su esclavo (Tony Curtis) a quien suavemente le hace una pregunta de explícita carga sexual “Antonino, ¿qué prefieres, los caracoles o las ostras?“. Pero el propio Marcus tiene la respuesta adecuada: “Solo es cuestión de gusto, no es una cuestión moral”. Viene al caso, porque acabo de leer una recientísima sentencia del Tribunal Supremo sobre las Relaciones de Puestos de Trabajo donde nuevamente se mueve en si se trata de actos generales o si son reglamentos (¿galgos o podencos?) y la impresión que llevo es que parecemos estar ante una cuestión de gusto, o como sugiere la versión original de la película citada, quizá la opción por caracoles u ostras cambia  “según la temporada”.

  En efecto, el Derecho Administrativo es un mecano complejo. Bajo la vieja Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 el salón de baile judicial solo contaba con el acto administrativo y el reglamento. Tras la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se habla de“actuación administrativa” (art.25) para dar cobertura a “cuatro en uno”: acto expreso, desestimación presunta, inactividad y vía de hecho ( manteniéndose el reglamento). Pero sutilmente el mestizaje aflora y nuevas figuras aparecen en escena, como el caso de los denominados barrocamente “actos plúrrimos” o actos generales, ( ej. convocatorias públicas), que a su vez como muñecas rusas dejaron nacer otros actos generales de perfil mas singular: las Relaciones de Puestos de Trabajo, que por decirlo claramente: son mas que un acto general pero menos que un reglamento. Y esta naturaleza ambigua explica el problema que ha recibido respuesta vacilante en la jurisprudencia, cuyo último hito me propongo comentar.

1. Los que ya han visto alguna Relación de Puestos de Trabajo pueden saltarse este primer apartado, que dedicaré para los que no están familiarizados con ellas, dado que frecuentemente quienes no son empleados públicos me preguntan sobre ello, como si se tratase del monstruo de Lago Ness (se habla pero pocos lo han visto). Pues bien, recordemos que son las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT, pronunciada “errepeté”). Se trata de una especie de “plantilla enriquecida” que muestra todos los efectivos del ejército burocrático, tanto los existentes como los que se necesitan. Así, la Relación de Puestos de Trabajo es un documento llamado a relacionar o detallar los puestos de trabajo de personal funcionario y los de personal laboral ( una RPT para cada colectivo). Identifica cada puesto con un numerito y un nombre en filas (horizontales) y luego varias columnas (verticales) se dedican para cada puesto a indicar sus complementos retributivos (específico y destino), requisitos, formación, etc. Así, basta consultar la celdilla de la intersección de la fila y columna, y como el juego de los barquitos, averiguar de forma instantánea el dato buscado sobre un puesto en concreto. 

Un ejemplo de la RPR de la Administración de la Rioja, primero la parte dispositiva y luego los Anexos relacionando plazas, lo tenéis aquí.

2. Se comprende pues el enorme interés para el personal funcionario y/o laboral que tienen tales documentos ya que es el documento que marca la “hoja de ruta” de la gestión de personal de la Administración y será el pasaporte para los empleados públicos para acceder a un puesto, la promoción interna, cobrar mas o menos,  ver mejorado o amortizado el puesto, su dedicación horaria, etc. Y como es un documento que afecta a todos los empleados, pero los fondos públicos son escasos, desde una perspectiva sociológica nos encontramos con una elección que no suele “llover a gusto de todos”:

a) Así, las Relaciones de Puestos de Trabajo son el cheque en blanco (so pretexto de la discrecionalidad) que en ocasiones se rellena con criterios de racionalidad, pero en otros supuestos patológicos es el pesebre que permite alimentar el clientelismo y “premiar” o “castigar” a diestro y siniestro de forma sutil.

b) Las Relaciones de Puestos de Trabajo son un botín codiciado por los sindicatos para conseguir desde la negociación sus aspiraciones o estrategias de modelos de gestión de personal.

c) Las Relaciones de Puestos de Trabajo, al alzarse como una “fotografía jurídica” de todos los puestos (con o sin “bicho dentro”) se ofrece a los ojos de sus destinatarios como una lotería, que al igual que el juego de las siete y media, o “no llega, o se pasa”, sin olvidar que son inevitables las comparaciones entre compañeros, y de ahí al sentimiento de agravio hay un pasito.

3. Dicho esto, y ahora en clave jurídica, vamos al interesante problema zanjado por el Tribunal Supremo que aborda la cuestión clave de la naturaleza de tal RPT y cómo puede o debe impugnarse.

 En el caso analizado, la Administración autonómica publicó en el Boletín Oficial la RPT y el recurrente formuló recurso de reposición que no obtuvo respuesta. Frente a la desestimación presunta del recurso administrativo, el recurrente formuló recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha. Y aquí la Administración autonómica se escudó en el ingenio procesal para evitar el enjuiciamiento de fondo: como la RPT es un reglamento, el plazo para impugnar disposiciones es el de dos meses marcado por el art.46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pero ya había pasado con creces mientras el recurrente formulaba el equivocado recurso de reposición (solo cabe frente a actos) y esperaba una respuesta que no llegó. En consecuencia, la Administración reclamaba la inadmisibilidad del recurso.

 4. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en una espléndida sentencia, rechaza esa causa de inadmisibilidad esgrimida por la Administración.

 - Primero, examina la RPT y precisa que es una actuación que afecta a una masa de interesados pero determinados ( personal de la Administración), que no se notifica individualmente y que sorprendentemente silencia la indicación de los recursos posibles en su publicación reglamentaria. Algo así como si nos enterásemos por un pasquín en el portal de nuestra comunidad de vecinos de que nuestra vivienda pagará mas cuotas, sin haber sido convocados ni asistido a la reunión que lo acordó, y sin habérsenos notificado personalmente; y además el pasquín del portal nada nos dice de cómo quejarnos o recurrir.

 - Segundo, la Sala con gran sensibilidad y demostrando que tiene los pies en la tierra de la tutela judicial efectiva aclara: “Por otro lado, resulta también contrario al principio de tutela judicial efectiva remitir a la parte a otro pleito idéntico al presente, que podría entablarse mediante el elemental recurso de solicitar a la Administración lo que aquí se solicita y, ante su denegación por ser cuestión regulada en la relación de puestos de trabajo, impugnar el acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo en que se basa éste, por la vía del art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. Si esto es posible -y evidentemente lo es- resulta contrario a la más elemental economía procesal y al derecho a un proceso sin dilaciones indebidas el que se inadmita ahora el recurso contencioso-administrativo para remitir a la parte a otro recurso posterior.”

- Tercero, la Sala afina la pluma y salva hábilmente el escollo de que el recurrente formuló lo que calificó de “recurso de reposición” ( técnicamente prohibido frente a reglamentos) del siguiente modo: « en el presente caso, el llamado “recurso de reposición” no deja de ser una petición a la Administración, y ante su denegación por la Administración es posible impugnar tal acto de denegación e indirectamente la relación de puestos de trabajo; es decir, el escrito, aunque se calificase de recurso de reposición, pudo ser considerado una solicitud de modificación por la Administración de la RPT ( art 110.2 de la Ley 30/1992); y ante su denegación, el recurso se interpone contra la misma, e indirectamente contra la RPT; por lo que, en definitiva, debe rechazarse la inadmisibilidad alegada, debiendo entrar a conocer del fondo del asunto».  

5. Pues bien, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia de 23 de Octubre de 2012 (rec.2741/2011) confirma la Sentencia castellano-manchega pero lo hace acudiendo a una técnica sorprendente.

Así, se apoya en la aplicación analógica de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional sobre la posible declaración de extemporaneidad del recurso de amparo por uso de recursos jurisdiccionales improcedentes, de manera que :

“En el caso actual,mutatis mutandis, la cuestión sobre la procedencia o improcedencia del cuestionado recurso administrativo, habida cuenta la oscilante jurisprudencia sobre la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, justifica que la recurrente considerase adecuado y pertinente el recurso administrativo que utilizó y que no pueda aceptarse en este caso, aún en el hipotético supuesto de que se considerase como disposición general la RPT, la alegada extemporaneidad del recurso contencioso-administrativo por el hecho de haber acudido a dicho recurso administrativo antes de interponer el contencioso- administrativo.”

Quizás no es ajeno a este planteamiento que el ponente, Vicente Conde Martín de Hijas, fue hasta fechas recientes magistrado del Tribunal Constitucional.

Sin embargo, el Tribunal Supremo va mas allá y sienta una construcción dogmática muy interesante, aunque confieso que he tenido que leerla varias veces para enterarme de si estamos ante ostras o caracoles. Veamos:

« En todo caso la consideración de las RRPT como actos administrativos, sin perjuicio de su consideración como normas a efectos procesales, tiene indudable cobertura en una reiterada jurisprudencia, de la que puede aludirse, como más reciente a la Sentencia de 4 de julio de 2012, dictada en el Recurso de Casación 1984/2010.  Con arreglo a ella resulta procedente en este caso la consideración de la RPT impugnada como acto administrativo, y ligado a esa condición el tratamiento legal de su notificación o publicidad, el del recurso administrativo previo al recurso contencioso- administrativo y el cómputo del plazo para éste, no siéndolo en cambio el tratamiento pretendido por la recurrente en casación.                                                     

             Entrando en el marco de la jurisprudencia referida, debe advertirse que el singular tratamiento de las RRPT a efectos procesales, en todos los casos en que se ha hecho, se ha referido a tramitación procesal propiamente dicha, y es claro que la procedencia o no de un recurso administrativo, como es en este caso el de reposición, es algo, aunque previo al proceso, diferente de una cuestión procesal estricta. ».

 Con toda prudencia,  y cediendo a mi gusto por las imágenes, creo que el Tribunal Supremo nos está diciendo que las RPT tienen cuerpo de acto administrativo “en la vida terrenal de la vía administrativa”, y alma de reglamento “en la vida celestial del proceso contencioso-administrativo”. O sea, cuestión de temporada.