Estamos ante una situación económica en la que el objetivo prioritario es la lucha contra el déficit público, y para ello las distintas administraciones están en pleno proceso de adecuación de gastos e ingresos. En el apartado de los gastos, la actuación administrativa se ha materializado, en gran medida, a través de la disminución de los créditos destinados al fomento, a las subvenciones, sin discriminación alguna entre las subvenciones corrientes (capitulo IV) y de capital (capitulo VII). Esta disminución ha provocado la desaparición de algunas subvenciones y la disminución de los créditos destinados a otras.
Para ello la Administración del Estado se ha dotado de un mecanismo que ha pasado desapercibido, la introducción de un nuevo articulo 47 bis en la Ley General Presupuestaria realizado por la Ley de Presupuestos Generales para 2013, por medio del cual la Administración del Estado podrá acordar la resolución de un negocio jurídico del que se derive un gasto de carácter plurianual cuando la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado no autorice créditos suficientes para el cumplimiento de las obligaciones correspondientes a alguno de los ejercicios posteriores a aquel en que se asumió dicho compromiso de gasto. Será la resolución del negocio jurídico la que establezca las compensaciones económicas correspondientes.
Estas líneas pretenden analizar la situación que se produce, de forma cada vez más frecuente, cuando la Administración no puede atender todas las solicitudes presentadas ante la insuficiencia del crédito presupuestario afecto a la financiación de la subvención. No se pretenden analizar aquellas patologías jurídicas que se producen cuando la resolución de concesión se adopta sin la existencia de crédito adecuado y suficiente, ni aquellas otras en las que la subvención surge de una norma con rango de ley, la cual debe ser analizada desde otra perspectiva.
La Ley General de Subvenciones establece entre los requisitos para el otorgamiento de subvenciones la existencia de crédito adecuado y suficiente para atender las obligaciones de contenido económico que se deriven de la concesión de la subvención, siendo este crédito el limite de la actuación de la Administración, al no poderse conceder subvenciones por cuantía superior a la que determine la convocatoria.
Los requisitos de existencia y suficiencia de crédito deben concurrir en todas las fases del procedimiento subvencional, en la convocatoria (autorización del gasto – documento contable A), en la concesión (compromiso del gasto – documento contable D) y en el pago de la subvención (reconocimiento de la obligación y propuesta de pago – documento contable OK en el caso de la Administración del Estado, OP/O en el caso de las Administraciones Autonómicas).
En este sentido, el Tribunal Supremo, en sentencia de 27 de abril de 2004, señaló que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de quienes la soliciten están delimitados por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.
La convocatoria, como regla general, establece la cuantía total máxima destinada a financiar la subvención y el crédito presupuestario al que se imputará, ya sea capitulo IV “transferencias corrientes” o VII “transferencias de capital”. Ahora bien, en muchas ocasiones la convocatoria no establece la cuantía total máxima, limitándose a designar el crédito presupuestario que financiará la subvención.
Planteada la cuestión en términos generales, la problemática surge cuando el crédito previsto es insuficiente para financiar todas las solicitudes presentadas, ¿cómo debe actuar la Administración?
Ante tal situación la Administración debe denegar la subvención en base al agotamiento del crédito presupuestario. El Tribunal Supremo, en sentencia de 25 de noviembre de 2003, ante un caso en el que el numero de solicitudes superaban el crédito disponible, señaló que la Administración no estaba obligada a superar el crédito que tenia previsto, ya que el tope en el crédito presupuestario establecido en el presupuesto o la cantidad asignada a la subvención tienen la consideración de condición de la subvención y los solicitantes tienen derecho a la subvención siempre que cumplan las condiciones establecidas, siendo una de ellas la existencia de crédito adecuado y suficiente.
Es importante tener presente que la solicitud de una subvención sometida a las disponibilidades presupuestarias no concede ningún derecho, el solicitante dispone una mera expectativa. Debe tenerse en cuenta que no existirá obligación de indemnizar por vulneración del principio de confianza legitima a aquel solicitante que vea denegada su solicitud ante la insuficiencia de crédito cuando la concesión de la subvención se encuentre condicionada a la disponibilidad presupuestaria, aun cuando cumpla el resto de condiciones exigidas por la convocatoria de la subvención.
Las convocatorias recogen de forma generalizada, a forma de cláusula de estilo, que las subvenciones se concederán dentro de los limites presupuestarios, lo cual es innecesario por la aplicación del articulo 46 de la Ley General Presupuestaria, el cual determina la nulidad de pleno derecho de toda norma reglamentaria o acto administrativo por el que se adquieran compromisos de gasto por cuantía superior a los créditos autorizados. Este principio presupuestario se materializa en el artículo 36 de la LGS, que declara la nulidad de la resolución de concesión carente de crédito.
Ahora bien, la Administración no puede acudir a meras formulaciones genéricas a la hora de denegar las subvenciones, sino que por exigencias del articulo 54 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones publicas debe motivar tal denegación, lo que exige que se acredite el momento en que se produjo el agotamiento del crédito, cuales han sido las solicitudes de subvención atendidas con preferencia y las razones para ello. Solo el conocimiento de estos datos por parte del titular de la solicitud desestimada impediría el surgimiento de indefinición.
Lo que en ningún caso es posible es que la Administración amparándose en el agotamiento de crédito se abstenga de resolver, lo cual iría en contra de la obligación que tiene la Administración de resolver de acuerdo al artículo 42 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones publicas.
Todas las ideas expuestas se condensan en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en sentencia de 27 de noviembre de 2011, en la que se puede leer que “…el agotamiento de crédito presupuestario viene siendo considerado por consolidada doctrina jurisprudencial como causa suficiente y legitima para denegar la concesión de subvenciones, y en este supuesto esta acreditado justificadamente que la consignación presupuestaria se agotó o quedo comprometida en la atención de solicitudes prioritarias, así consta en la documentación aportada y del expediente administrativo y este hecho de carencia de crédito para hacer frente a las solicitudes presentadas y establecer el tope en 35 puntos y por el orden de entrada en el registro”.
Pudiera plantearse a nivel dialéctico que el agotamiento del crédito obliga a la Administración a poner a disposición de los solicitantes de un crédito adicional a través de los mecanismos presupuestarios oportunos. El nacimiento de esta obligación ha sido descartado por el Tribunal Supremo, en sentencia de 9 de febrero de 2004, en la que se señaló que el agotamiento del crédito impide la concesión de la subvención sin que exista obligación de incrementar el crédito mediante transferencias u otros instrumentos presupuestarios.
Ahora bien, de la misma manera que la denegación de la concesión ante la ausencia de crédito es incuestionable, provocando la infracción de esta regla un acto nulo de pleno derecho, también es cierto que esta situación pudiera dar lugar a que la Administración incurra en responsabilidad patrimonial cuando su actuar produzca perjuicios económicos que deban ser reparados de acuerdo a los principios de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones publicas.
Esta responsabilidad pudiera concurrir cuando la demora en resolver alguna de las solicitudes provocase que solicitudes presentadas con posterioridad sean atendidas de forma preferente. En este caso la responsabilidad administrativa surgiría siempre que la demora sea la causante de que el solicitante no obtenga la concesión de la subvención. Debe tenerse en cuenta que de acuerdo al articulo 74 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones publicas las solicitudes deben ser atendidas por riguroso orden de presentación.
También podría surgir responsabilidad administrativa cuando en el momento de presentarse la solicitud de la subvención estuviese agotado el crédito y no se informase de tal circunstancia al solicitante, de tal manera que se le permita la realización de la actuación subvencionable y el incurrimiento en unos gastos que no van a ser subvencionables. En este sentido, el actuar administrativo debería establecer un mecanismo que, atendiendo al crédito presupuestario existente, permitiese que el solicitante conociese si va a poder percibir la subvención solicitada, evitando de esa manera que incurra en gastos.
En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1994 señaló que cabe la denegación de la subvención, aunque materialmente no se hubiera producido el agotamiento del crédito por no haberse resuelto todos los expedientes en trámite, al estar comprometido en atención a peticiones que gozaban de prioridad al haberse presentado con anterioridad.
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