Silencio administrativo y crisis: una combinación explosiva

No hace falta ser un Euclides para percatarse de que si la Administración cuenta con menos medios personales y menos incentivos ( amortizaciones de plazas, oposiciones congeladas, productividad y otros complementos en regresión) y aplica austeridad a los medios materiales ( equipos obsoletos y suministros ralentizados), los tiempos de respuesta de la Administración serán mas largos y los expedientes se acumularán como Lázaro, esperando que el funcionario les diga aquello de “levántate, y anda”.

Por otra parte, el instituto del silencio administrativo positivo en la última década se ha ido expandiendo cuyo último hito es la reforma operada por Ley 25/2009 en la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Administraciones Públicas, tras la Directiva de Servicios. Básicamente, y me refiero a los procedimientos que comportan derechos económicos para el particular, solo por Ley formal apreciando “imperioso interés general” podrá atribuirse sentido negativo al silencio, y solo por norma de idéntico rango podrá fijarse un plazo superior a los seis meses.

El resultado de ambos factores (mas procedimientos “resueltos” por silencio – divertido oximorón- y mas procedimientos “estimados”- otro tropo) puede ser un torpedo contra la línea de flotación de la austeridad presupuestaria, lo que ha espoleado el ingenio de las autoridades para frenar la vía de agua abierta. Aunque en ocasiones, no todo lo políticamente hilvanado sale con éxito como nos muestra la recientísima STC 86/2013 que comentaré a renglón seguido.

1. Pues bien, la Administración del Estado, como los hermanos mayores que tienden a dar ejemplo, suele ser mas serio y se esfuerza en respetar las reglas del juego.
La Administración local, sin leyes a la mano, se refugia en el plano de la gestión, y siguiendo sugerencias de Secretarios o Interventores, optará por priorizar la atención y respuesta a los expedientes mas gravosos económicamente frente a los inocuos. Algo así como destinar el séptimo de caballería ( interinos disponibles, funcionarios en comisión de servicio,etc) para cubrir el flanco descubierto. En caso de expedientes masivos ( por su número o el de los afectados) promoverá el balón de oxígeno que supone la ampliación del plazo máximo (art.42.6 Ley 30/1992).

El problema mas grave lo tendrán las Administraciones autonómicas que en los últimos tiempos han asumido notables competencias ejecutivas en materia de subvenciones, gestión económica de patrimonio, industria y trabajo, etc. Una gran mayoría de procedimientos se inician a solicitud de parte para el reconocimiento de derechos económicos puros y duros, cuyo mas vivo ejemplo, son las ayudas derivadas de la denominada Ley de Dependencia (Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia). Una Ley necesaria aprobada en tiempos de “vacas gordas” y que sufre las legítimas demandas de la legión de personas necesitadas de tales ayudas, especialmente perentorias con la crisis económica.

2. Pero al igual que nos enseña el castizo “una mancha de mora, otra mancha la quita”, pues nada mejor que promover Leyes para que “cortando por lo sano” atribuyan el sentido del silencio “negativo” para determinados procedimientos económicamente gravosos, y de un plumazo, poder relajar el tiempo de tramitación de tales expedientes y simultáneamente evitar demandas para ejecutar actos firmes presuntos estimatorios.

El problema radica en que la aprobación de una Ley exclusivamente centrada en investir de silencio negativo procedimientos administrativos que desembocan en derechos económicos para los particulares, tiene el grave riesgo político de “enseñar el plumero” y provocar algaradas y debates parlamentarios sonrojantes.
Mas maquiavélico resulta meter esa reforma de matute en la Ley anual de presupuestos, so pretexto de que es una medida con finalidad económica, pues el especialísimo trámite de aprobación de tan singular ley solo presenta ventajas en términos políticos.
La primera ventaja es que la iniciativa formal del proyecto parte de la Consejería con competencias en materia hacendística lo que evita el “coste político” y engorro jurídico de sacarla adelante por las Consejerías sectoriales (que cuentan con sus consejos consultivos y control directo de los afectados).
La segunda ventaja, es que no caben enmiendas a la ley de presupuestos que supongan incremento de gasto si no van acompañadas de baja de otras partidas en la misma cantidad.
La tercera radica en que en vía parlamentaria el “rebaño” de disposiciones presupuestarias atravesará la Comisión de Presupuestos en vez de otras Comisiones Sectoriales, y la “oveja negra” del silencio negativo, pasará inadvertida.

3. Sin embargo, puede que una ley con esas pretensiones salga “trasquilada” tras su paso por el Tribunal Constitucional. Eso ha sucedido con la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 86/2013, de 11 de Abril que declara inconstitucional que la Ley anual de presupuestos de la Comunidad Valenciana atribuya silencio negativo a los procedimientos de la Ley de Dependencia.

Oigamos a la STC 86/2013, que tiene notable interés bajo varias perspectivas que merecen destacarse.

A) En primer lugar, se descarta que pueda utilizarse la ley de presupuestos para atribuir silencio administrativo en materia de ayudas a la Dependencia.

“ la norma regula un supuesto de silencio administrativo negativo, aplicable en los procedimientos para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema valenciano para las personas dependientes, disponiendo que el vencimiento del plazo máximo, sin haberse dictado y notificado resolución expresa, determinará la desestimación de la solicitud formulada. Se trata de una medida de procedimiento, que carece de incidencia directa sobre el presupuesto, ya que no afecta a la estimación de ingresos, ni habilita gastos o aclara los estados cifrados. No forma así parte del contenido mínimo de estas leyes. La constitucionalidad de la norma impugnada depende, en consecuencia, de si ésta encuentra acomodo en el citado contenido “eventual” del presupuesto, en los términos ya expuestos.”

B) En segundo lugar, el TC rechaza que toda medida de ahorro por ese solo hecho pueda teñirse de color económico y pueda encajar en la ley anual de presupuestos.

“ (…) Las alegaciones de las Cortes y de la Generalitat Valencianas sostienen que la medida allí contenida puede tener un impacto sobre el gasto público ya que, tratándose de un sistema de prestación social, el procedimiento para su concesión o, para ser más exactos, para su denegación por silencio administrativo, puede arrojar esta consecuencia de ahorro. Sin perjuicio de que resulta discutible tal resultado, pues el eventual ahorro se produciría únicamente cuando la denegación fuera firme, no bastando para ello su desestimación inicial, el argumento es irrelevante a los efectos de este proceso. Como ya hemos reiterado en ocasiones anteriores, son muchas las medidas normativas susceptibles de tener alguna incidencia en los ingresos o los gastos públicos, de manera que si esto fuera suficiente, “los límites materiales que afectan a las leyes de presupuestos quedarían desnaturalizados; se diluirían hasta devenir prácticamente inoperantes” (por todas STC 9/2013, FJ 4). Dicho de otro modo, el hecho de que se trate de una medida que, al menos potencialmente puede generar algún ahorro de gasto público para la Comunidad Autónoma, no basta para entender que concurre la suficiente conexión.
No desvirtúa lo anterior la alegación de que la norma impugnada pretende proteger los derechos económicos de la hacienda pública de la Generalitat, teniendo un efecto claro sobre la dimensión del gasto público, pues representaría una medida tendente a su reducción. En ese sentido, debe además precisarse que las SSTC 34/2005, de 17 de febrero y 82/2005, de 6 de abril que se citan en apoyo de esta tesis, abordaban sendas cuestiones de inconstitucionalidad, relativas a una norma contenida en la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 1986, que sin embargo sí constatamos que tenía vinculación directa con los ingresos públicos, en concreto con los tributarios.”

C) En tercer lugar, el Tribunal Constitucional, se apresura a desactivar la avalancha de reclamacionesde quienes han padecido el ominoso silencio negativo en los …¡ cinco años que se ha tomado para deliberar tan “compleja” cuestión!. Para ello afirma:

“ Ahora bien, en salvaguarda del principio de seguridad jurídica, nuestra declaración de inconstitucionalidad y nulidad no deberá afectar a las situaciones jurídicas consolidadas, es decir, no sólo las decididas con fuerza de cosa juzgada, sino también las situaciones administrativas firmes, según hemos decidido en casos similares (por todas, SSTC 9/2013, FJ 4; y 27/2012, de 1 de marzo, FJ 10, con cita de anteriores).”.

4. Y eso que Sevach pensaba que la seguridad jurídica tutelaba la confianza en la certeza del derecho aplicable y como no, en la seguridad de que la jerarquía de fuentes funciona y las sentencias del Tribunal Constitucional estaban para aplicarse, y no para moverse en el terreno platónico de las ideas o para hacer una pajarita de papel.

Para una vez que el Defensor del Pueblo ( allá por el año 2008) da un paso adelante para plantear un recurso de inconstitucionalidad frente a una Ley que afecta en las carnes del pueblo desfavorecido, resulta que todo queda en lo que nos enseñaba Calderón: “una ilusión, una sombra, una ficción, y el mayor bien es pequeño: que todo el derecho es sueño, y los sueños, sueños son” ….¿ o no era así?.