En los pasillos judiciales, bufetes y en las conversaciones entre abogado y cliente suele brotar la pregunta ( o afirmación) sobre el talante del juez contencioso-administrativo mediante una rápida etiqueta: juez pro administración o juez pro administrado. No deja de ser chocante tal juicio o prejuicio, bien por parte del abogado o bien por el propio juez que admite tal encasillamiento, ya que la Justicia e imparcialidad deben cabalgar juntos. Sin embargo, se impone una reflexión intentado esclarecer las raíces de tal posicionamiento.
1. Para contextualizar el fenómeno, señalaremos que el calificativo “pro administración” es privativo del ámbito contencioso-administrativo, de igual modo que en el ámbito laboral no falta la etiqueta “pro trabajador” ( frente a “pro empresario”) o en lo penal “pro reo” ( frente a “pro fiscalía”). También hay otros calificativos comunes a todos los ámbitos jurisdiccionales, ya que el abogado se esfuerza por hacer un pronóstico de desenlace del litigio y que duda cabe, que en un escenario de incertidumbre jurídica pudiera inclinarse el fiel de la balanza según variables subjetivas. Así, en general suele hablarse de los siguientes tipos de jueces, en la vertiente práctica: jueces conservadores y jueces progresistas; jueces rígidos y jueces flexibles ( similar a formalistas y antiformalistas); jueces artesanales y jueces pret a porter,etc.
2. Adelantaré que el presente post es debido a un comentario de un amable lector del blog que me comunicó el siguiente comentario:
“He efectuado una pequeña investigación en las estadísticas oficiales del CGPJ y en relación a las sentencias puestas a lo largo de todo el año 2013 recaídas en procedimientos abreviados con sentido estimatorio en los Juzgados Centrales de lo Contencioso.
Tenemos 12 Juzgados y su porcentaje de estimaciones en ese tipo de procedimientos se mueven desde un 15 hasta un 40%, pero lo llamativo es que 7 de los 12 juzgados tienen un porcentaje de estimaciones entre el 32-37%.
Se me ocurren dos comentarios sobre el particular: que esa coincidencia de 7 juzgados sobre 12 en un rango tan próximo tiene un valor estadístico, extrapolable y el segundo comentario que es una consecuencia del anterior, es decir, aquel juez que se aparta notoriamente de esa banda 32-37% podríamos decir que es un juez pro-Administración o pro-administrado, según el caso.
Por ejemplo hay 2 juzgados que tienen un porcentaje del 15 y 16%, lo que se aparta notablemente de la media, así que esos jueces son pro-Administración y esa característica hace en cierta manera predecibles sus sentencias, con el lógico desasosiego para el letrado o justiciable al que un asunto toca en esos juzgados.”
3. En este punto, aunque suele decirse aquello de “cuando el río suena, agua lleva”, ahora hablo a título personal, no puedo menos de relativizar a la baja el valor de los resultados estadísticos por técnica comparada, pues entiendo que hay al menos tres razones que no deben perderse de vista.
En primer lugar, el balance de fallos estimatorios o desestimatorios de uno u otro Juzgado, aún dentro de la misma plaza y ámbito ( como los Juzgados Centrales) puede venir dado por el fenómeno ocasional de rebaños o pleitos repetitivos (ej.personal, tributario,etc), y que tanto pueden bascular la cifra de sentencias estimatorias como reducirla en uno respecto de otro.
En segundo lugar, cada Juzgado ( Central o provincial) cuenta con su propio ritmo y calendario de señalamientos, con vicisitudes particulares ( sustitutos, extensiones, pruebas mas o menos complejas,etc), lo que explica que asuntos de similar naturaleza o criterio jurídico sean zanjados por unos Juzgados un año y por los demás el siguiente, por ejemplo, lo que dificulta la fiabilidad de la comparación estadística en un mismo período.
En tercer lugar, porque a veces sobreviene una Sentencia del Supremo o del Constitucional o del Tribunal de la Unión Europea, que cambian radicalmente el criterio aplicado por unos Juzgados, a los que pilla con el pie cambiado, mientras que los que iban mas lentos se beneficiarán del nuevo criterio, con lo que la estadística se rediseña con distinta suerte.
Así y todo, ya en su día señalé como estimación global aproximada ( con todas las cautelas e infinidad de matices que no es momento de profundizar), que en España se estiman ante los Juzgados una de cada tres demandas contencioso-administrativas y ante las Salas una de cada cuatro, dato que obliga a reflexionar sobre este curioso fenómeno de distinta “sensibilidad estimatoria” como a tenerlo muy presente a la hora de embarcarse a un pleito contencioso-administrativo, especialmente cuando están en juego por añadidura las tasas judiciales y la sombra de la imposición de costas.
4. Hechas estas precisiones, a título personal expondré las razones por las que considero que la calificación de un juez “pro administración” es una verdad a medias, sesgada o poco consistente por varias razones.
4.1. En primer lugar, porque no es que el juez falle sistemática o mayormente a favor de la Administración sino que el legislador ha diseñado un sistema que, mas allá de la igualdad de partes, está construido sustantiva y procesalmente, en una posición de ventaja de la Administración; basta tener en cuenta entre otros “regalos legislativos” que pueden hacer decidir la partida judicial los siguientes:
- La Administración es demandada ( o sea, juega con negras pero espera que mueva pieza o demanda el contrario). En el proceso, como en el judo, el mejor ataque es la posición de defensa para sacar fuerza de los empujes y errores del atacante.
Además el particular demandante muchas veces se ve obligado a impugnar una desestimación presunta y se tropezará en pleno fragor procesal con una contestación a la demanda plagada de metralla y “conejos de chistera”; el rehúse para el abogado sorprendido por esas armas de la Administración no es fácil.
- La Administración manda el expediente y puede mandarlo tarde, incompleto o sesgado, además de remolonear en su envío con lo que juega con los tiempos.
- La Administración juega con ese “as probatorio” en la puñeta de la toga que es la presunción de veracidad de lo testimoniado por inspectores y funcionarios públicos en sus funciones ( que puede desvirtuarse, pero cuesta y mucho).
- La Administración cuenta con el privilegio de que el testimonio de las autoridades y funcionarios no es oral y espontáneo ante el juez, sino por escrito por imperativo del art.315 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
En favor del Derecho administrativo español tendré que precisar que tanto los países del Régimen Administrativo como del Common Law ofrecen convergencia en dotar a las máscaras administrativas del Poder Público ( Local, regional o estatal) de blindaje jurídico procesal y sustantivo pues el interés general impone sus reglas.
4.2 Al margen de privilegios procesales en la práctica la Administración suele utilizar procedimientos y protocolos que dejan huella escrita de las actuaciones, lo que facilita la prueba de la gestación y criterio de sus decisiones.
En cambio el particular, aunque a veces cuenta con respaldo documental, no suele ir “con un notario a la espalda” lo que le deja con enormes dificultades probatorias de los hechos en que pretende fundamentar su pretensión (ej. versión de hechos infractores, situación que genera responsabilidad administrativa, diligencia adoptada,etc.).
4.3 Por otra parte, hay que reconocer que la Administración cuenta con letrados públicos que son “mercenarios” en el mejor de los sentidos, esto es, suelen estar versados en defender a “su” Administración y conocen sus fortalezas y debilidades al dedillo, además de estar curtidos en mil batallas anteriores y contar con cicatrices y destrezas. Como los antiguos “Condottieros” muchos consideran la guerra un arte e incluso con poder para poner condiciones a sus propios jefes.
En cambio, aunque hay bufetes especializados en determinadas áreas administrativas o tipos de Administraciones, como hay abogados increíblemente hábiles con el Derecho público, lo habitual es que el común de los abogados tenga que adentrarse en la selva jurídica de ese caso concreto y formarse aceleradamente en la problemática jurídico-administrativa. No se improvisa la formación en Derecho Administrativo sectorial ni de una Administración en particular.
Por si fuera poco, el letrado público puede sentir la tentación de ocultar fallos desfavorables de Juzgados de la misma plaza o de otras Salas, de manera que algunos jugarán a la ruleta judicial nuevamente, mientras que el abogado desconocerá tales sentencias por las limitaciones cuantitativas y de actualización de las bases de datos al uso.
En otras palabras, en estos pleitos y condiciones, el juez contencioso-administrativo se siente como un árbitro del combate entre David y Goliat: lo normal es la victoria de Goliat pero no puede culparse de parcialidad al árbitro. Y el abogado, ante la fronda procesal “a la medida del enemigo” muchas veces tras la derrota en sentencia se sentirá como Felipe II: ” Yo no mandé a luchar mis fuerzas contra los elementos”.
5. Sin embargo, no faltan razones para que tal etiqueta cobre sentido en alguna puntual práctica patológica de la función jurisdiccional contenciosa, e insisto y subrayo que es minoría los que pudieran incurrir en tales supuestos. Así, la etiqueta “pro administración” pudiera responder a que la sentencia de un determinado juez es favorable a la Administración demandada mucho mas allá del promedio nacional, autonómico o local en un mismo período temporal.
La razón perversa de tal posicionamiento o calificativo, que tendría lugar en casos de ostensible incertidumbre jurídica ( esto es, nunca en casos donde el pleito está zanjado con la pura lógica y aplicación reglada de la norma) sería alguna de las siguientes:
a) La Administración juega habitualmente con la política de hechos consumados de la mano de la ejecutividad y está claro que hay mas resistencia psicológica a revertir una situación fáctica que una que aún no se ha consumado.
b) Cuando el juez se encuentra en un callejón jurídico sin salida y para resolver prefiere “acertar o equivocarse” junto con la Administración que con el particular, ya que en principio aquélla sirve intereses generales.
c) Cuando el juez piensa que frente a un solitario abogado que lucha leal y esforzadamente por su cliente, resulta difícil vencer la acción conjunta de técnicos de la Administración, Secretarios Generales Técnicos o similares, funcionarios que han superado pruebas de capacitación y están experimentados, a lo que se añade su experto brazo procesal por letrados consistoriales, autonómicos o del Estado. No puede ser que todos estén equivocados, sean contumaces en el error ni que estén concertados para la felonía ( ¿ o sí?).
d) Cuando el juez piensa que si sentencia a favor de la Administración la posibilidad de que el particular recurra es ínfima (costes y costas) frente a la posibilidad de que lo haga la Administración ( menos costes, menos costas).
6, En fin, sé que será difícil por no decir imposible desterrar tales calificativos del mundo forense, pero también comprendo que en situaciones excepcionales, puede resultar cómodo y útil para explicarse las decisiones judiciales o para explicarlas al cliente, en la versión extrema de dos casos: a) Cuando la sentencia resulta desfavorable pese al pronóstico contrario del letrado y hay que condenar al “mensajero-juez”; b) Cuando la sentencia resulta inaccesible u objetivamente incomprensible o injusta, y brota la sospecha de parcialidad.
Al fin y al cabo, de mis tiempos de monaguillo en la iglesia prerrománica de San Julián de los Prados recuerdo las colas de feligreses que ante el confesionario tenían determinados sacerdotes en contraste con la soledad de otros sin nadie pidiendo sus servicios: ¿ conjetura sobre la penitencia o sobre talante del confesor?.
Así y todo, como el debate interior del juez contencioso-administrativo es inmensamente mas rico que una simple etiqueta, me atreví en su día a reflexionar sobre ello y a enumerar las Cuarenta cosas que debería pensar todo juez antes de sentenciar.
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