La banalidad de la auditoría en la lucha contra la corrupción (I)

No obstante la Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) se muestra ajena a la realidad, al establecer en la Visión General del Plan Estratégico 2011-2016,  luchar contra la corrupción, y además guiar en éste combate. Sin embargo, Juan Ramallo, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) afirmó “No es el cometido del TCE investigar casos de fraude. Para eso existe la Oficina Europea de Lucha Contra la Corrupción (OLAF). Lo que si hacemos es comunicar a la OLAF todos los casos en que nuestros auditores consideran que existen sospechas de fraudes”[1]. Y específicamente en España se menciona “Es muy difícil que el Tribunal de Cuentas detecte cualquier tipo de fraude en la actividad que realiza. Su prioridad no es luchar contra la corrupción, sino verificar que el presupuesto que se aprueba tiene su destino, señala uno de los 12 consejeros del Tribunal de Cuentas”[2].

En México, el titular de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) unas veces afirma que “la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento contra la corrupción”[3] y otras, “En cuanto a la lucha contra la corrupción, sostenemos que la labor auditora representa una importante herramienta para coadyuvar a cerrar los espacios a manejos inadecuados”[4]. Es decir, la ASF se contradice, por una parte sostiene que, sí revisará, si hubo actos de corrupción, en el caso concreto de Oceanografía, el escándalo más reciente en México, la cual fue fiscalizada por la ASF y la Secretaría de la Función Pública (órganos rectores de fiscalización) e incluso por una comisión de diputados, y a pesar de ello, ninguna detectó las facturas falsas a Banamex, en la  indagación para detectar posibles facturas apócrifas y corroborar quién firmó los contratos. Y por otra, que no, “será complicado determinar si se incurrió o no en actos de corrupción (…) ¿Cómo demuestra uno que un servidor público recibió dinero?”[5]. Esto último coincide con la afirmación de, Baltasar Garzón Real, en conferencia en la Secretaría de la Función Pública en la ciudad de México, dice “Lo que sucede con las investigaciones de corrupción es que son muy difíciles, muy difíciles porque no nos enfrentamos a casos de mordidas normales y corrientes (…) un tráfico de influencias o una información privilegiada ¿y cómo se comprueba esto?”[6]. En el mismo sentido, los inspectores del Banco de España admitieron “que como su labor principal es la detección de problemas de solvencia y de gestión de las entidades financieras, y por la dificultad de probar conductas complejas, no se trabaja activamente en la persecución del delito (…) Por ello, la forma habitual de reacción ante los indicios de delito es mirar hacia otro lado”[7].

Se acepta generalmente en el mundo de la auditoría y fiscalización que la función de los auditores no es descubrir fraudes, sino emitir una opinión técnica sobre si los estados financieros o cuentas públicas representan razonablemente o fielmente la realidad. Aunque desde el año 1999, Vicente Montesinos Juive, catedrático de economía financiera y contabilidad de la Universidad de Valencia, señaló “Tradicionalmente, se ha dicho que la auditoría no estaba orientada al descubrimiento de fraudes, sino que en todo caso, los ponía de manifiesto en la medida que se detectaban dentro del normal desarrollo del proceso de auditoría. Esta apreciación está siendo matizada en los últimos años como consecuencia de la aparición de casos importantes de fraude y corrupción en el sector público”[8]. Pero la matización no ha conducido a clarificar ni determinar los problemas de la auditoría y fiscalización con respecto a la lucha contra la corrupción, pese que la corrupción se ha constituido en una de las mayores preocupaciones de los ciudadanos españoles. Por ejemplo, la V Jornada de auditoría del sector público, a celebrarse en Barcelona el 24 de abril del 2014, ha establecido en su primer punto a discutir, la prevención del fraude en el sector público.

Lo anterior parece encomiable, debatir acerca de la prevención. Más, prever es anticipar, solamente se previene cuando un hecho o suceso podría o está por suceder. Y la prevención está encaminada a disminuir o erradicar dicho riesgo. En contra, la corrupción es un fenómeno que ocurre, que está, es un presente no una eventualidad. Y con la instauración de las Agencias, Oficinas o Fiscalías Anticorrupción se ha decretado que la auditoría privada o pública no tiene como objeto la corrupción. Por tal motivo, la V Jornada de auditoría pública se plantea la prevención del fraude, y en consonancia, las asociaciones e institutos de auditores y contadores también se han deslindado de abordar el tema de la corrupción. Sin embargo, se acepta la premisa que la existencia de un órgano especializado garantiza la lucha contra la corrupción, tal como es la directriz de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, pero paradójicamente es la causa que imposibilita cumplir con la finalidad de la referida Convención, porque ¿Cómo se promueve y fortalece el combate a la corrupción si se excluye a la auditoría en la investigación?

Desde su origen la auditoría, y específicamente, la fiscalización se autoexcluyó. Por ejemplo, Bernhard Friedmann, Presidente del TCE y Hubert Weber miembro austríaco del mismo Tribunal, justificaron que la Declaración de Lima “dejara de lado la cuestión básica del ámbito de las irregularidades y el fraude (…) dado que imperaba el deseo de evitar que la fiscalización se asemejara a las medidas policiales”[9]. Así, la auditoría se encontró distante de precisar en sus conclusiones observaciones que fueran perseguibles penalmente. Y así ha sido durante su desarrollo, la reticencia en calificar determinar hechos, prefiriendo conceptuarlos como ‘irregularidades’. Noción genérica y vaga, que atiende más a la naturaleza administrativa y/o contable que penal. Robert Cortell Giner, Letrado Jefe de la Sindicatura de Comptes de la Comunitat Valenciana, coincide “Los informes de fiscalización deben también ayudar a despejar las dudas, adoptando una metodología que les permita concretar los supuestos de presunta responsabilidad contable que se detecten y dejando la debida constancia en el informe”[10].  Y la Red por la Rendición de Cuentas (que nace entre la investigación académica, el periodismo de fondo, la acción de la sociedad civil y la responsabilidad institucional para crear las condiciones de opinión y exigencia para el diseño de una política de rendición de cuentas) afirman, es lo que ha conducido a la “falta de consecuencias efectivas derivadas de las auditorías”[11]. Y a la indignación y denuncias.

Por ejemplo, Causa en Común (organización ciudadana enfocada a la construcción de comunidad, establecer relaciones de confianza y participación entre los mexicanos y sus instituciones, promueven mecanismos para transparentar la rendición de cuentas del gobierno, las acciones tienen como meta fortalecer el estado de derecho y la democracia), acusa que los informes de la ASF correspondientes a las cuentas públicas de los años 2009, 2010 y 2011 relativos al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal, existen graves irregularidades que han quedado impunes, “no existe registro alguno que (la ASF) haya dado parte al Ministerio Público, ni que haya ejercido presión alguna para que se repare el daño a la sociedad”[12]. Por lo que académicos y organizaciones sociales, entre otros, impulsan la propuesta de fortalecer a las instituciones de fiscalización, entre ellas principalmente, mediante la autonomía constitucional. Entendida como una construcción jurídica que pretende proteger a las entidades de fiscalización de la injerencia indebida de los poderes públicos y poderes fácticos. Sin embargo, éste no es el problema fundamental sino lo endeble de los principios y fundamentos de la auditoría y fiscalización. Ferrán Termes Angles, Síndico Mayor de la Sindicatura de Comptes de Cataluña, afirmó “en ninguna parte se define el significado de palabras tan básicas como fiscalización, así como tampoco se explica en ninguna parte el significado de una palabra tan utilizada en el terreno de la empresa privada como de auditoría”[13] y Jorge Lozano Miralles, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Juén, “La escasa por no decir nula, mención a la palabra auditoría en las leyes reguladoras de los órganos de control”[14].

Y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, en el artículo 9, sobre contratación pública y gestión de la Hacienda Pública, en la fracción 2. Dice al calce “Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, adoptará medidas apropiadas para promover la transparencia y la obligación de rendir cuentas en la gestión de la hacienda pública. Esas medidas abarcarán, entre otras cosas (…) inciso c) Un sistema de normas de contabilidad y auditoría, así como la supervisión correspondiente”. Y en artículo 12, del sector privado, establece “1. Cada Estado Parte, de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, adoptará medidas para prevenir la corrupción y mejorar las normas contables y de auditoría en el sector privado”. Y en el punto “3. A fin de prevenir la corrupción, cada Estado Parte adoptará las medidas que sean necesarias (…) para prohibir los siguientes actos realizados con el fin de cometer cualesquiera de los delitos tipificados con arreglo a la presente Convención (…) inciso c) La utilización de documentos falsos”.

En México, la legislación federal ha establecido los tipos penales en cuanto al sujeto activo tenga la calidad de servidor público, entre los que destacan, el enriquecimiento ilícito; el cohecho a servidores públicos naciones y extranjeros; el peculado; el tráfico de influencia; el abuso de autoridad; el ejercicio indebido del servicio público, y los delitos contra la administración de justicia. Luego, la dificultad, e incluso, la imposibilidad de probar los delitos antes descritos pareciera confirmar la opinión del Auditor Superior de la Federación y de Baltasar Garzón para exonerar la participación en la investigación de la auditoría y fiscalización. En cuanto la OLAF no menciona la intervención de auditores, no obstante que señala su carácter pluridisciplinar. Dado que en lo básico manifiesta que, presta apoyo a las autoridades judiciales nacionales en procedimientos penales y de asistencia. Y la reciente creación de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción, surge desde la Procuraduría General de la República, y en el Acuerdo se omite cualquier referencia a la auditoría o relaciones con las entidades de fiscalización superior u órganos de contraloría estatal. Por lo que surge la duda, ¿Cómo se pretende detectar e investigar los hechos de corrupción? Porque en el Acuerdo de creación de la Fiscalía no lo dice ni lo establece.

Habría que revisar otras prácticas similares, por ejemplo, la OLAF con cerca de 15 años de experiencia con respecto al nuevo órgano especializado en México. El Tribunal de Cuentas Europeo en Seguimiento del Informe Especial No. 1/2005 sobre la Gestión de la OLAF efectuó las siguientes consideraciones sobre el trabajo realizado:

1. La OLAF debería aumentar el número de investigaciones y agilizar su realización, dedicando más tiempo a su función principal de investigación.
2. La contribución de las unidades de inteligencia al trabajo de investigación debería esforzarse.
3. Convendría revisar el marco legislativo de lucha contra el fraude y las irregularidades con el fin de simplificar y consolidar dicha legislación. Una revisión de este tipo debería abordar las insuficiencias constatadas en las competencias y procedimientos actuales de la OLAF.

Entre lo más significativo para el análisis presente. Y en España, la Oficina Nacional de Investigación del Fraude Fiscal (ONIF) creada en 1998, se afirma que sufre por la escasez de recursos y de especialización, y “Anticorrupción se enfrenta a una parte muy pequeña de los delitos de corrupción, entre un 10% y un 20% de este tipo de casos, según fuentes fiscales (…) Los fiscales jefes, para estos casos, piden equipos técnicos especialistas en contabilidad, fiscalidad y funcionamiento empresarial”[15].

Pero, no solamente se pretende reconocer las deficiencias de la Fiscalía Especializada en materia de delitos relacionados con hechos de corrupción en México, sino entender ¿Por qué la auditoría y fiscalización ha fallado, y por ende, se considera que es una banalidad?

El desarrollo de las ideas en la auditoría y fiscalización ha estado más en lo abstracto que en lo concreto, y ‘cuando toca tierra casi invariablemente es superficial. En el sentido que ha dejado lado permanentemente el problema de la corrupción. Por ello, el método, como primer punto a desarrollar, debe partir de casos específicos y concretos; una comprensión necesaria para re-dirigir el sentido de la auditoría y fiscalización.

Continuará

Mario Alberto Gómez Maldonado