¿Fusión voluntaria o injerencia manifiesta?

No cuento nada nuevo que no esté ya en los debates municipalistas sobre la Ley 27/2013 de cuyo nombre no quiero acordarme. Me refiero al farragoso e inacabable artículo 13 de la remozada ley básica local, a propósito de ese tertium genusregulador que ha venido en llamarse “convenio de fusión” o también fusión voluntaria incentivada, como las jubilaciones. Hablo de tercer género atributivo porque, hasta la fecha, todos pensábamos que, para regular algo o se tenía competencia o se carecía de la misma. No me refiero a la compartición o concurrencia normativa, sino a títulos o facultades íntegramente encomendadas por el ordenamiento a una instancia pública. ¡Y qué pieza del ordenamiento! Cuando nos referimos a que “las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio” son competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas, no lo hacemos recordando una orden ministerial o una circular de alguna dirección general, sino que estamos recitando unas líneas del artículo 148 de la Constitución.

Por ello y dado que el Estado no tiene, por tanto, esa competencia que en 1978 no quiso y que ahora desearía tener para reducir el mapa local, el remedio que a los sabios oficiales se les ha ocurrido es esta historia de las fusiones convenidas.

Entiendo, pero líbrese Zoroastro de iluminarme para decirme qué pensará el Tribunal Constitucional, que el Estado podría, sin más, ofrecer algún incentivo o compensación concreta a los municipios que, de acuerdo con la normativa autonómica, deseen unirse. O que incluso se unifiquen de forma no voluntaria por imperativo de los parlamentos o gobiernos territoriales. Recordemos la doctrina constitucional sobre las subvenciones cuando el Estado las convoca sin disponer de título material sobre lo fomentado (SSTC 95/1986, 146/1986, 188/1989, 13/1992…): la potestad de ejecución o gestión de esos dineros ha de ser íntegramente autonómica.

Pero en esto de las fusiones por convenio, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, no somete su laberíntico sistema de estímulos a los procedimientos autonómicos que prevean la fusión municipal sino que habla sin ambages, de que “sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, el Estado (…), podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión”, al margen  “del procedimiento previsto en la normativa autonómica”. Y se entra hasta la cocina autonómica al decir que el nuevo ente “queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos de los previstos en el artículo 26 que le corresponda por razón de su aumento poblacional” y, lo que aún me parece más intromisión, que “el convenio de fusión deberá ser aprobado por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios fusionados”. ¿Y si una ley autonómica, como es el caso, ya prevé supuestos similares con otro procedimiento y mayoría? Porque recordemos que, además, la ley básica establecía y establece como regla general la mayoría absoluta del número legal de miembros (artículo 47.2.a) para aprobar fusiones o segregaciones.

Me figuro –y repito que no quiero oficiar de augur- que no pasará nada. Tanto a nivel de estimación de eventuales recursos como de éxito de la medida entre los pequeños consistorios. Pero, como reflexión, me recuerda un hecho real que viví, donde, sometido a informe, dentro de un procedimiento, un determinado expediente, el informante, muy digno, adujo que debía abstenerse por enemistad manifiesta y tras la coletilla del artículo consabido de la Ley 30/1992, añadió: “no obstante, puede ser de interés que el órgano resolutorio sepa quién es este sujeto…” Y largó cuatro folios de dicterios.

O se puede o no se puede. Lo de la puerta entreabierta ya se sabe a qué conduce.

Leopoldo Tolivar Alas

Publicada en el BOE la norma mas cochina

En tiempos de proliferación de normas que nadie lee y a nadie le importan, a veces afloran reglamentos de carga revolucionaria, que afectan al pobre y al rico, que encierran un ejemplo vivo de Derecho Administrativo y que además el jurista debe conocerlo por obligación… y por devoción. Es el caso del Real Decreto 4/2014, de 10 de enero (BOE de 11 de Enero), por el que se aprueba la norma de calidad para la carne, el jamón, la paleta y la caña de lomo ibérico.  Veamos su regulación con un toque de humor apropiado al fin de semana.

 1. Como jurista me asombra este ejemplo de reglamento independiente ( huérfano de Ley que desarrolle) y aplaudo que de respuesta a un sector marcado por los abusos comerciales. Y es que si resucitasen todos los cerdos de los que las etiquetas y carniceros nos dicen que es producto ibérico posiblemente España tendría mas cerdos que gallinas ponedoras.

 2. Además es una norma repleta de curiosidades que nos permitirán parecer eruditos en una tertulia o en la mesa y demostrarán que el Derecho tiene utilidad práctica y sabrosa.

 Por ejemplo, gracias a este reglamento, he aprendido cosas útiles y curiosas:

-  Para empezar define lo que es el “Jamón” y la “Paleta” o la “Caña de Lomo” ( pese a que la palabrería nunca sustituirá el buen paladar ni lo que se ve:¿ acaso alguien no es capaz de distinguir un jamón de una paletilla o del lomo, sin latinajos ni reglamentos?). Mas práctica resultaba la primera enciclopedia polaca (1745-46), que a la hora de definir “Caballo”, se limitaba a exponer: ” Lo que es un caballo resulta obvio para todo el mundo” (Koń jaki jest, każdy widzi, que literalmente sería: ” Lo que un caballo es, todo el mundo lo ve”)

-  Que el jamón y el lomo son “De bellota”, si el cerdo fue alimentado exclusivamente con productos de la dehesa, bellota y hierba; Que es de “Cebo de campo” si la alimentación consistió en piensos pero al aire libre; y será solamente de “Cebo” si se alimentó con piensos pero en explotaciones intensivas y espacios cerrados ( eso sí, con derecho a suelo libre “por cabeza” de 2 m2). Parafraseando la frase de Orwell en “Animal Farm” ( muy apropiada, recordemos que Napoleón es el cerdo líder de la granja), podríamos decir que ” Todos los ibéricos son iguales, pero unos mas iguales que otros”.

- Que la calidad de los jamones sigue la técnica de los semáforos pues el color de la etiqueta importa. A partir de ahora nos indicará su calidad. Etiqueta negra: bellota 100% ibéricos; etiqueta roja; casi el 100% ibérico; verde, cebo de campo ibérico; blanco, cebo ( desaparece el “recebo”);( los daltónicos estarán en desigualdad de garantías y por supuesto, nunca faltará el pícaro comerciante que al estilo del mago Tamariz intercambie etiquetas y colores a su favor).

- Que se regula el “libro genealógico” para acreditar la pureza racial ( o sea, podremos hablar de “cerdos con pedigree)

-  También se reserva la calificación “pata negra”, a la del cerdo que pasta exclusivamente en la dehesa y se alimenta de sus “delicatessen”. Quizás eso nos permitirá hablar ahora en los tiempos que corren, mas allá de la tópica referencia a Catedráticos y Jueces “pata negra”, de una figura típicamente ibérica, la de los corruptos “pata negra”, o sea, que han vivido y siguen viviendo como cerdos opulento, y creo que no hace falta dar ejemplos.

  3. Pero además me asombra que jamás pensé que algo tan solemne y oficial como el BOE publicase algo tan repulsivo como esto, y le reto a que intente leerlo lentamente y con imaginación: ” adulto sacrificado, sangrado y eviscerado, entero o partido longitudinalmente por la mitad, sin lengua, cerdas, órganos genitales, manteca, riñones ni diafragma”.

4. Cosas veredes, amigo Sancho. Y ya que hablo de Sancho, nada mejor que traer a colación su opinión sobre cuestiones gastronómicas pero que demuestra, mutatis mutandi, lo que opina el español castizo de los reglamentos:

“…mucho mejor me sabe lo que como en mi rincón sin melindres ni respetos aunque sea pan y cebolla, que los gallipavos de otras mesas, donde me sea forzoso mascar despacio, beber poco, limpiarme a menudo, no estornudar ni toser si me viene en gana, ni hacer otras cosas que la soledad y la libertad traen consigo…” (Cap. 9, I parte, El Quijote)

Pero… ¿ Hubo alguna vez medidas cautelares positivas ?

Al igual que el libro de Jardiel Poncela se preguntaba irónicamente si “¿Hubo alguna vez once mil vírgenes” tal y como la leyenda del martirio de Santa Úrsula aseveraba, me pregunto con similar talante si realmente caben medidas cautelares positivas adoptadas por los Tribunales cuando la Administración no paga un contrato, no cumple un convenio, no convoca una plaza ofertada para acceso o provisión, etc.

  El problema brota porque para los especialísimos supuestos de combatir la inactividad (art.29 LJCA) o la vía de hecho (art.30 LJCA), el art.136 LJCA utiliza una inequívoca dicción imperativa (“ la medida cautelar se adoptará”); sin embargo, existe un lastre histórico consolidado jurisprudencialmente muy resistente a la suspensión de los “actos negativos”. Y ello con la complicidad del Tribunal Constitucional que consideraba que la suspensión de una denegación “implica de hecho un otorgamiento siquiera sea provisional (…) con lo que la medida cautelar se transforma en una estimación anticipada, aunque no definitiva de la pretensión de fondo”(AATC 811/1985 y 144/1990).

  De hecho, es un mantra opuesto por la Administración cuando el particular pretende obtener una medida cautelar de sustitución de la voluntad administrativa. El problema es complejo pero una recentísima Sentencia del Tribunal Supremo aborda de forma pionera interesantísimas perspectivas de las medidas cautelares, que no me resisto a compartirlas.

 1. Se trata de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de  3 de Diciembre de 2013 (rec.4586/2012) que desestima el recurso interpuesto por la Administración del Estado frente al auto dictado por la Audiencia Nacional que acordaba la adopción de medidas cautelares en relación con el Convenio entre la Administración General del Estado y la Universidad del País Vasco por el que se concedía una subvención nominativa dispuesta en los presupuestos generales del Estado. La insólita medida cautelar  consistió nada menos que en decretar la transferencia de la cantidad de 3 millones de euros por la Administración del Estado a la Universidad del País Vasco mientras se discute en el proceso principal si procede o no su pago. ¡¡ Caracoles!!

2. Lo primero que llama la atención es que estamos ante una medida cautelar adoptada en un litigio entre dos Administraciones, lo que a priori plantea el problema de otorgar prevalencia al interés público perseguido por una u otra, ya que en principio el interés general es único y no caben prioridades cuando el legislador ha repartido su gestión entre Administraciones.

 3. Lo segundo que llama la atención es que se trata de una cuestión económica, relativa al pago de una subvención por la Administración supuestamente deudora. Y es que es doctrina jurisprudencial consolidada, que nos enseñaron en la Facultad y los autos de los tribunales siguen fielmente, consiste en que todo lo que es económico es resarcible en su día, de manera que el particular o el recurrente “tiene que aguantarse” bajo el flaco consuelo de que si gana el pleito le pagarán los intereses ( no puedo dejar de evocar a Keynes: “ A largo plazo estamos todos muertos”).

4. Lo cuarto que llama la atención es que, en la misma línea que la regla anterior,  está consolidado jurisprudencialmente un principio que en la coyuntura económica actual es un sarcasmo: el principio de solvencia de la Administración, que traté en un anterior post. En su virtud, no hay que pensar que la Administración pueda quebrar o que ante una futura sentencia firme condenatoria carezca de fondos. No. Hay que presumir que la Administración es solvente y por eso el particular recurrente nuevamente suele recibir un portazo de su petición de medida cautelar de abono provisional de un precio, retribución, subvención, indemnización u otro concepto económico.

  Sin duda son mas realistas las Haciendas públicas estadounidenses que se declaran en bancarrota sin prejuicios, y sobreviven ( al menos no se engañan ni engañan al ciudadano sobre la situación financiera real).

5. Pero la Sentencia que comentamos nos muestra un interesante hallazgo que he dejado para el final. Veamos. Está claro que las medidas cautelares deben adoptarse por el Tribunal contencioso-administrativo cuando se ejerce una acción por la vía de inactividad (esto es, por no cumplir la obligación de dar o hacer que deriva de un acto, contrato o convenio administrativo) con la única excepción de que la medida “ocasione una perturbación grave de los intereses generales o de tercero” .

   Lo importante es que este precepto no distingue entre “medidas negativas” ( suspender actos positivos como sanciones, expropiaciones, revocaciones,etc) y “medidas positivas” ( o sea decretar judicialmente actuaciones que sustituyen la voluntad de la Administración para que se pague o conceda algo, por ejemplo).

 Para ilustrarlo con un ejemplo, ante una sanción urbanística el interesado pediría la medida cautelar negativa de suspender la aplicación de la sanción; y ante una licencia urbanística denegada, el interesado pediría la medida cautelar positiva de que se le conceda provisionalmente.

   Pues bien, pese a que el citado art.136 LJCA no distingue entre medidas positivas y negativas (¡ insisto!¡ No distingue!), la citada STS de 3 de Diciembre de 2013, tras advertir que en materia cautelar hay que examinar cada caso concreto, de forma contundente y avanzada señala que la posibilidad de suspensión de algo denegado por la Administración “no excluye la posibilidad, admitida y practicada por esta Sala cuando lo ha entendido procedente, de adoptar medidas cautelares de carácter positivo.”

  Y así, tras este soplo de aire fresco ( ¡¡ Por fin, medidas cautelares positivas, sin reservas!!), la Sentencia nos trae un viejo conocido para verter un jarro de agua fría, pues añade la Sentencia: “ Si bien tales medidas suelen requerir la presencia de un fumus boni iuris fundado”.

  O sea, el fumus boni iuris que es una conquista doctrinal que ha evolucionado como la danza clásica, “dos pasitos adelante y uno atrás”, en el caso de las medidas cautelares solicitadas al impugnar la inactividad se vuelve contra el ciudadano, ya que aunque la Ley contenciosa no lo alza como requisito, parece ser que la jurisprudencia sí.

 Habrá que ver si se consolida esta tendencia que resulta muy gravosa para el ciudadano ya que en caso de que el particular pudiese acreditar el fumus boni iuris ( a veces prueba diabólica) resultaría evidente que el cauce de la inactividad y el supuesto privilegio de la cautela automática ya no seríaes necesario.

 6. Finalmente me referiré al criterio de la Audiencia Nacional que el Supremo valida tácitamente al confirmar la Sentencia, sobre una cuestión curiosa pero muy didáctica y de gran utilidad. Veamos. Ante la Audiencia Nacional la tesis del Abogado del Estado para no pagar lo determinado en el Convenio era lisa y llanamente que con posterioridad el Consejo de Ministros adoptó medidas de restricción de gasto y que el Ministerio de Hacienda no había concedido la autorización.  ¿ A que nos suena esa música?

 Pues bien, la Audiencia Nacional provoca la sonrisa cuando hábilmente desarma al abogado del Estado con la evidencia del sentido común: “ Esta alegación, que parece confrontar la actuación positiva de la Secretaría de Estado de Desarrollo e Innovación con la negativa del Consejo de Ministros y del Ministerio de Hacienda, no resulta plausible pues no podemos desconocer que la Administración del Estado actúa con personalidad jurídica única”.

   O sea, que el todopoderoso tótem del Ministerio de Hacienda con poder para limitar haciendas, vidas e incluso para frenar decisiones de otros Ministerios, es un espejismo ya que no deja de ser un tentáculo igual a los restantes ministerios del mismo cefalópodo: la Administración.  Se acaba el viejo truco de oponer superministerios o superconsejerías o superconcejalías  como antídoto para anular o paralizar los actos de otros ministerios, consejerías o concejalías.

  En fin, pensaba dar una sencilla y rápida referencia pero se empieza a escribir y las ideas acuden sin cesar, así que me detengo y dejo que los lectores reflexionen al respecto. Lo importante es que estamos ante un hito jurisprudencial que podría pasar inadvertido.

  Lo cierto es que el caso comentado prueba lo que en su día califiqué de “gresca entre Administraciones: cuando el dinero falta, la lealtad salta por la ventana”.

Inminente aprobación del proyecto de Ley de Reutilización de dependencias de altos cargos

 El Consejo de Ministros aprobará este viernes el Proyecto de Ley de Reutilización de Dependencias de altos cargos, que con el carácter de normativa básica, persigue la supresión de despachos, salas de reuniones y demás espacios de uso reservado a altos cargos de la Administración, con el fin de optimizar su aprovechamiento por funcionarios y ciudadanos. Para ello la Dirección General de Patrimonio del Estado ha inventariado en la Administración del Estado 12.341 despachos y  572 Salas de reuniones, de uso reservado o mayoritario para las labores propias de los altos cargos, a los que deben sumarse los 5.728 despachos y  421 salas de reuniones en Ayuntamientos, Diputaciones y otros entes locales. La estimación en las Comunidades Autónomas es del total de 4.225  despachos  y 210 salas de reuniones. 

   La iniciativa legislativa,  inspirada en el modelo sueco y danés,  contemplará la obligación de todos los altos cargos de la Administración, incluido personal eventual ( con la sola excepción de Ministros y Secretarios de Estado, así como Consejeros autonómicos y Alcaldes de Grandes Ciudades) de trabajar desde su residencia con la consiguiente privación del derecho a despacho propio en los edificios públicos. Su labor se desarrollará desde su propio domicilio mediante sistemas electrónicos  y videoconferencia cuyos gastos de primera instalación serán asumidos por la Administración en que se inserta su labor.

                                          Tal medida que contempla un plazo máximo de implantación de seis meses, ofrece múltiples ventajas en términos de economía, transparencia y eficacia. Veámoslo con detalle.

  En primer lugar, según el informe de la Subsección de Patrimonios Públicos del Tribunal de Cuentas, los espacios que albergan despachos de altos cargos están infrautilizados o vacíos mas de dos tercios de la jornada, debido a que su titular  habitualmente asiste a reuniones externas con homólogos, así como acude a inauguraciones y conmemoraciones u otros actos públicos, unido al natural absentismo o ausencia del despacho que propicia la ausencia de fichaje de control horario del político. En esas condiciones se impone la eficiencia y optimización de tales espacios para destinarlo a su ocupación por funcionarios sometidos a dedicación plena.

 En segundo lugar, la liberación de los espacios dedicados a despachos comportará un significativoahorro de costes de limpieza, reposición de papelería, así como consumo de electricidad y especialmente de telefonía. Además al trabajar desde su domicilio se ahorran los gastos de vehículo oficial para llevar y traerle a la oficina.

  En tercer lugar,  y no menos importante, se evitará el tráfico de influenciasya que según Transparencia Internacional el directivo público al tener un despacho accesible a grupos de presión, correligionarios y ciudadanos, suele dedicar un tercio de la jornada a negociar intereses públicos apurando los límites de la legalidad.

 Además, el político evitará la presión de ciudadanos ociosos o quejosos que día a día acuden a su despacho haciéndoles perder el tiempo.

 En suma, mayor productividad y menor estréss de los políticos junto a un ahorro estimado de unos mil doscientos millones de euros anuales, si bien la futura Ley incluirá excepciones para los supuestos que reglamentariamente se establezcan y paradójicamente subsisten los despachos de los parlamentarios y sus asistentes.

Jaque mate al demandante: Terminación por falta de objeto

En el ámbito contencioso-administrativo hay sorpresas que aguardan agazapadas en los vericuetos de la Ley de Enjuiciamiento Civil como la falta de objeto sobrevenido que supone un portazo al demandante con el consiguiente archivo del procedimiento contencioso-administrativo. Esa atípica figura de tan desvastadoras consecuencias, etiquetada procesalmente como “falta de objeto” tiene amparo y perfil difuso en relación con sus “hermanas” ( Dª Cosa Juzgada y Dª Satisfacción Extraprocesal), si bien la reciente Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011) aclara el panorama. Veamos.

1. Comenzaremos con unas desenfadadas imágenes para entender las figuras en el ámbito cotidiano y luego pasaremos al campo procesal.

   Si un conductor discute con otro conductor en horas punta sobre quién vio primero una plaza libre de aparcamiento en una vía pública congestionada, el conflicto puede terminar cuando un policía local analice sus razones y dirima la contienda. Pero también cabe que el policía local lo de por zanjado si, por ejemplo, uno de ellos exhibe una autorización para aparcar preferentemente porque en relación a esa misma plaza discutida ya otro policía le dio la razón a su preferencia (cosa juzgada); o se dará por zanjado si una parte cede y le deja aparcar ( satisfacción extraprocesal); o si queda libre otra plaza adicional ( pérdida de objeto pues su interés en aparcar está satisfecho) o si en ese lugar ya las autoridades han fijado con carácter general el criterio de preferencia según el lado por el que se circulaba ( pérdida de objeto por estar zanjada la premisa litigiosa).

 2. Tras esta licencia expresiva para situar el fenómeno de la “falta de objeto” nos situaremos en el ámbito procesal, donde coexisten distintas figuras conexas pero no idénticas.

 La cosa juzgada supone que la misma cuestión ha sido zanjada entre mismas personas, causa y pretensiones. De ahí, que la cosa juzgada comportará una sentencia desestimatoria (apartado d, del art.69 LJCA).

 El reconocimiento extraprocesal de pretensiones supone que la Administración mientras el pleito avanzaba ha resuelto conceder en vía administrativa lo pedido.Se  ultima por Auto que declara terminado el procedimiento (art.76 LJCA).

En cambio, la “pérdida de objeto” es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación del art.22 la Ley de Enjuiciamiento Civil, como nos explica la citada STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011) :

” Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010), 7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011) y las que en ellas se citan, que señalan que”el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de “cualquier otra causa”, como es el caso contemplado en este recurso, en el que la nulidad del procedimiento expropiatorio, incluido el acto impugnado, derivada de la desaparición de la causa expropiandi, lo que hace que pierda su razón de ser la discusión o conflicto sobre la determinación del justiprecio y su cuantificación, que constituía el objeto del proceso“.

3.  Así pues, hay varias razones para terminar el procedimiento. Sustancialmente son razones de economía procesal pues si el recurrente ya obtuvo lo que pretendía…¿ para qué seguir?.

   Muy interesante es el razonamiento añadido para justificar tal figura que encierra la STS del 23 de Octubre del 2013 ( Rec. 2316/2011): “La anulación firme del deslinde del dominio público marítimo terrestre que la Orden anulada conllevaba, en su totalidad, comporta, por tanto, asimismo —también en este caso—, la consecuencia anunciada de pérdida de objeto del presente recurso de casación, pues, también aquí la anulación de un acto de las características expresadas —y no solo de las disposiciones generales— produce “efectos para todas las personas afectadas” , como establece el artículo de la 72.2 de la LRJCA. (…) Resultaría nocivo para la seguridad jurídica, que se garantiza en el artículo 9.3 CE , que se pudiera ahora, al enjuiciar esa Orden Ministerial, alterar su nulidad ya declarada”.

   Es decir, existe un efecto reflejo de la sentencia sobrevenida que al producir efectos “para todos los afectados” provoca la pérdida de objeto de otro procedimiento distinto, impacto que se ampara en consideraciones de seguridad jurídica.

4. Ahora bien, la Administración suele invocar como motivo de inadmisibilidad la falta de objeto con el fin de construir un foso de caimanes para que la demanda no transite al fondo del asunto.

  Sin embargo, tal supuesto no es motivo de inadmisión del recurso ya que el mismo es admisible y pasó la puerta de la justicia aunque su carrera quedó truncada posteriormente. De ahí que a tales casos no es de aplicación el artículo 69, letra c) de la Ley 29/1998 que acoge como causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo que éste tuviere por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación.

 Así, la STS de 3 de Diciembre de 2013 (rec.2120/2011), clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la LEC y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, respectivamente, en los siguientes términos,

 “En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir. En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido.”

 5. A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia STC 102/2009, de 27 de Abril cuando afirma que  “…la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso…”. Y por ello en esa misma el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. 

 6. Asimismo, la STS de 2 de Junio de 2009 (rec. 5/2007) enumera varios supuestos de “perdida de objeto”:” cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real (así en sentencias de 24-3-1997, 28-5-1997 o 29-4-1998); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en Sentencias de 31-5-1986, 25-5-1990, 5-6-1995 y 8-5-1997).”              

 En particular el fenómeno típico es el urbanístico donde un instrumento de planeamiento afecta a muchísimos interesados, cada uno de los cuales, acomete la impugnación directa o indirecta del mismo, con lo que si tiene lugar una primera sentencia anulatoria, los restantes litigios quedarían sin objeto. Así lo precisa la STS del 24 de Septiembre del 2013 ( Rec. 4676/2010): “Es consolidada la jurisprudencia de esta Sala conforme a la cual se procede la terminación del proceso pendiente por pérdida de objeto , toda vez que la firmeza de sentencia anulatoria de una disposición general comporta la expulsión del ordenamiento jurídico de la ordenación urbanística cuya nulidad ha sido declarada por los Tribunales, de manera que carece de sentido que, por la vía de enjuiciar el contenido de la sentencia aquí impugnada en casación, entremos a pronunciarnos sobre la legalidad de una determinación de un instrumento de planeamiento —esto es, una disposición de carácter general— que ya ha sido declarado nulo por sentencia firme y que, por tanto, ha quedado expulsado del ordenamiento jurídico.”

 O la STS del 22 de Noviembre del 2013 ( rec.3720/2011) que declara que ” La anulación de la liquidación – por sentencia sobrevenida- comporta la consiguiente anulación de la sanción, lo que determina la necesidad de desestimar el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, por pérdida de objeto” .

 7. Lo curioso es que a veces el Tribunal Supremo aprecia la falta de objeto  la mayor parte de las veces por sentencia, aunque no faltan casos en que termina por Auto (caso del recentísimo Auto de 25 de Noviembre de 2013 , rec. 605/2013).

 8. Un caso especial de “perdida de objeto” tiene lugar en el caso de los recursos de apelación o de casación contra autos relativos a medidas cautelares, ya que si sobre el procedimiento principal ha recaído sentencia firme, aquél carece de objeto y procede su desestimación (¡¡ con costas!!…cosas veredes). Así, la STS del 16 de Octubre del 2013 ( Rec. 3970/2012 “Como hemos expuesto anteriormente, consta acreditado en las actuaciones que esta Sala y Sección,…, resolvió el asunto principal del que dimana la presente pieza incidental, por lo que concurre además la circunstancia de carencia de contenido del recurso de referencia, por pérdida de objeto , de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, las SSTS, 3ª, de 17, 19 , 20 y 22 de septiembre de 2003 y 21 de septiembre de 2004 )”.

9. E igual respuesta tiene el impacto de la sentencia firme cuando se trata de un recurso de apelación o casación contra auto que decreta o deniega la ejecución provisional, pues en tal caso esta segunda instancia queda sin objeto pues las cuestiones tendrán que plantearse en el marco de la “ejecución definitiva”. Así la STS del 11 de Octubre del 2013 ( Rec. 6549/2010): ” La circunstancia de que haya devenido firme la sentencia cuya ejecución provisional se interesaba por la recurrente, hace perder a este proceso su objeto, es decir, la necesidad de que este Tribunal se pronuncie sobre las pretensiones en él deducidas, toda vez que la ejecución provisional de la sentencia, como medida precautoria, está subordinada en su eficacia a que la sentencia que se trate de ejecutar no sea firme, como cabe deducir del artículo 91 de la Ley Jurisdiccional , pues en caso contrario lo procedente sería acudir al procedimiento de ejecución definitiva que, partiendo de la firmeza de aquélla ( artículo 104.1 de la citada Ley ) se ha de seguir ante el Tribunal “a quo” y esto es, precisamente, lo que ha sucedido en este asunto, en que la situación interina creada por la pendencia del recurso de casación contra la sentencia de cuya ejecución provisional se trata ha quedado concluida a consecuencia de la sentencia de este Tribunal que resolvió el recurso de casación, como ya se dijo, por lo que el presente recurso de casación contra los Autos que resolvían cuestiones relativas a la ejecución provisional de dicha sentencia ha perdido su objeto, procediendo, en consecuencia, declararlo así”.

 10. El problema de fondo de este instituto críptico de la “pérdida de objeto” radica en que  incluso en los supuestos en que la pérdida material de objeto determina la fulminante terminación (p.ej. recurso sobre declaración de ruina y la casa de desploma; o  pretensión sobre jubilación y el interesado fallece durante el litigio) el mundo contencioso-administrativo presenta la singularidad de que el ejercicio de acciones de responsabilidad o indemnizatorias (pretensión de condena) puede ejercerse simultáneamente con la acción de impugnación de la actuación supuestamente ilegal (pretensión de anulación) o bien sucesivamente, esto es, tras obtener la sentencia declarando la ilegalidad de una actuación administrativa, caso en que el interesado dispondría de un año para ejercer reclamaciones de indemnización por responsabilidad patrimonial derivada de tal acto de ilegalidad probada.

  Y así se evidencia que si existe pérdida de objeto del litigio en casos similares al expuesto, si se archiva al existir un pronunciamiento judicial paralelo sobrevenido y declarativo de la ilegalidad de la actuación, se cierran las puertas a las acciones de responsabilidad. O sea, el interesado que no sabía que existía un pleito paralelo  ni que el mismo se zanjaría primero por sentencia estimatoria,  puede tropezarse con un Auto o Sentencia que no invalida actuación alguna, sino que da por terminado su asunto por aquélla circunstancia, y para mas inri, en algunas ocasiones, con las costas (¿?), pese a que como ha declarado con sentido común el propio Tribunal Supremo ” no procede imponer las costas procesales a la parte recurrente en casación, de conformidad con los previsto en el art.139.2 LJCA, dado que las razones que determinan la pérdida sobrevenida de objeto son ajenas a la actuación procesal desplegada por esa parte en las presentes actuaciones”(STS 23/10/13).

 ¿Curioso?. Al final, para evitar este posible efecto perverso lo que era facultativo (acumular acciones) puede convertirse en recomendable por lo que pueda suceder (ya que no se perdería el objeto total del procedimiento al subsistir la la pretensión indemnizatoria acumulada en la demanda).

 En definitiva, para aviso de navegantes, a la hora de interponer un recurso contencioso-administrativo no estaría de más “explorar” el ámbito litigioso por si se tuviera noticia de algún caso similar que pudiera tener efecto reflejo sobre el pleito propio. Al menos para evitar sorpresas y poder explicarle llegado el caso al cliente, la razón de que el Tribunal no se ha pronunciado sobre el fondo. Al fin y al cabo, al recurrente le gusta contar con su propia sentencia y completa. Es humano.

Liquidez o iliquidez 2014

Parece incongruente pero el Ministerio de Hacienda publicaba hace pocas fechas el siguiente texto:

“El ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, Cristóbal Montoro, ha defendido que con estanorma se “erradicará” la morosidad pública, que lastra la competitividad de la economía y perjudica tanto a las empresas públicas como a las administraciones…….

Dicha Ley ya ha entrado en vigor como  Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público buscando garantizar el cumplimiento de la directiva de lucha contra la morosidad, que fija un plazo máximo de 30 días para que las administraciones públicas paguen a sus proveedores, de tal manera que no se financien a través del sector comercial, con las consecuencias negativas que tiene este fenómeno para toda la economía al extenderse los retrasos por toda la cadena productiva.

Algunas veces parece que olvidamos la normativa todavía reciente dictaminada en el Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, y en sus sucesivas actualizaciones, donde, con el “buen fin” de pagar todas las deudas que los proveedores hubiesen adquirido con las administraciones, posibilitaban a los Ayuntamientos a acceder a unas operaciones de crédito que son, en términos de liquidez y si se me permite la expresión, un “lobo con piel de cordero”.

Pues bien en el 2014, concretamente en Agosto, los agobios municipales que los funcionarios de Tesorería sufrían directamente de los proveedores, solventados por los RDL 4/2012, 4/2013 y 8/2013, van a ser sustituidos por una falta de liquidez que va a lastrar la capacidad de pago de Obligaciones principales y secundarias de las Administraciones Locales y que crearán más de un problema a los Ayuntamientos Españoles.

En la Exposición de motivos del Real Decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la financiación de los pagos a proveedores, se dictamina lo siguiente:

“Este real decreto-ley establece las condiciones que permitan la obtención de recursos financieros suficientes para la financiación de las operaciones de endeudamiento que puedan concertarse para el pago de las obligaciones pendientes………Por la parte relativa a las Administraciones territoriales, en primer lugar, se acompasa la atención a los compromisos que asumen a la realidad de su situación financiera, fijándose para ellas un plazo de 10 años con 2 de carencia, lo cual es necesario para que la operación sea sostenible.”

El Real Decreto-ley 7/2012, nos habla de una carencia (pagar la operación sin amortizar) durante los dos primeros años para que “la operación sea sostenible”, pues bien después de dos años la operación sigue sin ser viable para las entidades locales por dañar seriamente sus tesorerías y por consiguiente su correcto funcionamiento.

El artículo 135.3 de la Constitución Española, dictamina lo siguiente, obligando a los regidores locales al pago prioritario de la Deuda Pública, incluso por delante de las obligaciones de personal:

“Los créditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación, mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión.”

Para analizar la repercusión vale más un dato que mil palabras:

En municipios pequeños la cantidad a pagar en amortización a partir de Agosto de 2014 le supondrá un 25 % de sus ingresos líquidos mensuales, obligando a las Corporaciones a no pagar sueldos de personal, plantearse despidos, no tener suficiencia financiera para prestar los servicios públicos obligatorios, o no dar cumplimiento al pago de sus proveedores en 30 días, que no es más que el fin perseguido por el Ejecutivo mediante la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público.

Todo esto nos lleva a pensar en las consecuencias de estos “pagos obligatorios”, que van a estar sobre nuestras mesas en pocos meses y en la reacción de los municipios, ya que muchos de ellos no cuenta con una situación de tesorería tan holgada como para, prescindiendo de esta liquidez, puedan dar cumplimiento a todos sus compromisos, tanto de personal como prestacional de servicios públicos.

Cuando dicho problema se presente habría que pensar en sacar una nueva solución y así otorgar liquidez municipal al año de la iliquidez. Quizás sea el momento de pensar en que el próximo reto del gobierno sea en dar solución “al año 2014 o año de la amortización del préstamos de los proveedores.”, para así dar cumplimiento a las siguientes leyes:

Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comercial en el sector público:

Poder pagar a los proveedores municipales en el plazo de 30 días.

Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera:

Dar cumplimiento al artículo 14 por el que se da como prioritario el pago de Deuda Pública.

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales

Dar cumplimiento al artículo 187 por el que se da un segundo grado de prioridad a gastos de personal y obligaciones contraídas en ejercicios pasados.

 Rafael Galán Rodriguez

Cambios normativos que afectan a la Administración Electrónica

En anteriores entradas, y trabajando sobre el proyecto de Ley hemos comentado las figuras del registro contable de facturas y del punto general de entrada de las facturas electrónicas, no obstante, esta Ley ha introducido una modificación en relación con el principal elemento técnico que habilita la relación jurídica administrativa electrónica legal, modificando el apartado f) de la disposición adicional decimosexta del Real Decreto Legislativo 3/2011, por el cual se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, es decir, el que regula el uso de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos de contratación estableciendo: “f) Todos los actos y manifestaciones de voluntad de los órganos administrativos o de las empresas licitadoras o contratistas que tengan efectos jurídicos y se emitan a lo largo del procedimiento de contratación deben ser autenticados mediante una firma electrónica avanzada reconocida de acuerdo con la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica. Los medios electrónicos, informáticos o telemáticos empleados deben poder garantizar que la firma se ajusta a las disposiciones de esta norma. No obstante lo anterior, las facturas electrónicas que se emitan en los procedimientos de contratación se regirán en este punto por lo dispuesto en la Ley 25/2013 de impulso de la factura electrónica y creación del registro contable de facturas en el sector público.”

Es decir, el legislador ha optado por rebajar el nivel de exigencia a la hora de identificar y autenticar a los que actúan en el plano electrónico dentro de la contratación pública, pasando de la súper-firma electrónica (la reconocida) a la avanzada. Esta tendencia a rebajar el nivel de exigencia, en orden a potenciar el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la gestión de las tareas administrativas, se puso ya de manifiesto en el Libro Verde sobre la contratación pública electrónica de 18 de Octubre de 2010 cuando se planteó directamente la cuestión de: ¿si se seguía exigiendo la firma electrónica? o ¿qué soluciones de autenticación e identificación (incluida la firma electrónica) serían proporcionales a los riesgos habituales en la contratación electrónica?. El legislador nacional ha seguido la línea que ya establece la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la contratación pública y pendiente de publicación en el D.O.U.E de exigir firma electrónica avanzada. Dos días más tarde, en el Boletín Oficial del Estado del Lunes 30 de Diciembre de 2013, se publicó la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, norma que, según su disposición final sexta, “entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado” y que también afecta al asunto de la administración electrónica.

Según se lee en su Exposición de Motivos: “La reforma se justifica en un adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. Todo ello exige adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local así como mejorar su control económico-financiero.

● Con este propósito se plantea esta reforma que persigue varios objetivos básicos: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio «una Administración una competencia», racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.

● Otra de las medidas adoptadas en la Ley es la de reforzar el papel de las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entidades equivalentes. Esto se lleva a cabo mediante la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a éstas de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros o las labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los procesos de fusión de Municipios.

Teniendo en cuenta la justificación y los objetivos de esta norma, se modifica el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, que queda redactado de la siguiente forma: “Son competencias propias de la Diputación o entidad equivalente las que le atribuyan en este concepto las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso, las siguientes: g) La prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes.”

Parece ser que garantizar la efectividad de la administración electrónica precisa de unas estructuras organizativas suficientes y solventes como son las Diputaciones Provinciales. Igualmente, y de cara a aprovechar al máximo los recursos económicos y las economías de escala, son las Diputaciones Provinciales las competentes para utilizar esa técnica infrautilizada de ordenación y racionalización de la contratación pública que son las centrales de compras.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local también exige, por obvios motivos de transparencia, utilizar la sede electrónica para publicar la “masa salarial del personal laboral del sector público local” (nuevo artículo 103 bis en la Ley 7/1985) y el “número de los puestos de trabajo reservados a personal eventual”, (nuevo artículo 104 bis en la Ley 7/1985, de 2 de abril).

Guillermo Yañez Sánchez

Las recomendaciones de Bruselas (y III)

Para concluir el repaso de las recomendaciones del Consejo de la Unión Europea para que la economía española recupere el camino hacia la ortodoxia (en términos europeos), me gustaría destacar algunos comentarios de tipo genérico que vienen acompañados de pocos números y pueden parecer acertados a más de uno, seleccionando algunas frases del documento original.

Respecto del mercado de trabajo, los expertos consideran que su situación “sigue siendo crítica… en un contexto de rigideces del mercado y desajuste de la capacitación profesional. Es objeto de especial preocupación el acentuado aumento del índice de desempleo juvenil al 56% y el incremento del desempleo de larga duración al 44,4% del desempleo total al final de 2012” A la vista del Programa Nacional de Reforma “las reformas en el marco de las políticas activas para el mercado de trabajo se han retrasado; siguen siendo necesarias medidas de modernización y refuerzo del servicio de empleo público… y la apertura de agencias de colocación privadas todavía debe ponerse plenamente en práctica, al igual que la cooperación entre los servicios de empleo público nacionales y regionales (portal único de empleo). Una gran proporción de desempleados sin formación cualificada… y un desajuste entre la educación y la formación respecto al mercado de trabajo contribuyen al elevado desempleo juvenil”.

“España se halla por debajo de la media de la UE en lo que se refiere a los principales indicadores de medición de la pobreza y la marginación social; los niños están especialmente expuestos a estas situaciones… En general, no se han experimentado grandes mejoras el desarrollar las nuevas medidas”. Para corregir la situación y a la vista del Plan Nacional de Reforma, España tiene que “mejorar la coordinación institucional a nivel nacional, regional y local, simplificar los procedimientos para los solicitantes de asistencia social y eliminar los obstáculos a la movilidad”.

En cuanto respecta a la estructura económica, “las deficiencias del entorno empresarial, tales como la segmentación del mercado interno o las barreras de entrada en el sector de los servicios, frenan la creación de empleo y la reforma en este ámbito está tomando más tiempo del previsto en el plan de reforma de septiembre de 2012” Las medidas que debería tomar el Gobierno deberían “facilitar las condiciones de entrada en el mercado y salida del mismo… reduciendo el tiempo necesario para conseguir las licencias empresariales”. En cuanto se refiere a la distribución, “pese a las recientes reformas, los obstáculos a la entrada para las galerías comerciales de gran superficie continúan limitando la competencia en el sector minorista”.

Hay una importante reflexión acerca del déficit de la tarifa eléctrica, por su abultado volumen y por su impacto sobre el resto de la economía; pero este tema lo dejaremos para otro momento, o para especialistas del sector eléctrico.

Creo que una lectura imparcial de las palabras seleccionadas del informe del Consejo de la Unión Europea pone de manifiesto algunas de las carencias estructurales más serias de nuestra economía, que en mi opinión se resumirían en la fragmentación: mientras que la economía mundial y sobre todo la europea avanzan  en la dirección de crear mercados más grandes, y bloques económicos coordinados, como sin duda es la propia Unión, o Mercosur, o NAFTA, España avanza imparablemente en la dirección contraria.

Como vivimos diariamente es esas circunstancias, no nos damos cuenta de que el engranaje administrativo del Estado se ha dividido en multitud de niveles normativos que retrasan y encarecen las decisiones económicas (ayuntamientos, comarcas, diputaciones, comunidades autónomas y administración central); que la política educativa se ha dividido en múltiples niveles, con planes y carreras educativas que dificultan la movilidad de los estudiantes entre universidades españolas y, por supuesto, hacia el extranjero; que las normas aplicables para la actividad económica en distintas comunidades autónomas se esfuerzan  en diferenciarse del resto, mucho más cuando entran en juego idiomas propios (pero no sólo en ese caso) perjudicando el tránsito de mercancías por España y la expansión de las empresas fuera de su zona de actuación; que participar en concursos públicos en algunas comunidades resulta una utopía para empresas de fuera; que ciertas comunidades han congelado la concesión de licencias de apertura para las galerías comerciales (posiblemente por razones electorales y para diferenciarse de otras regiones) frenando de ese modo la actividad comercial y la creación de empleo; que el engranaje administrativo dificulta incluso la concesión de ayudas públicas y prestaciones sociales; etc.

Es un panorama desalentador, porque el entramado económico y político que estamos desarrollando dificulta la actividad económica, encarece los procesos, desamina a los emprendedores, etc. y sus consecuencias negativas se notan mucho más cuando el entorno general es adverso, como ahora. Para los observadores externos resulta evidente que el sistema es manifiestamente mejorable; otra cosa es que lo consigamos, y más dudoso aún que lo hagamos a tiempo.

Tomás García Montes

Protección civil europea

El Diario Oficial de la Unión Europea publicaba el pasado día 20 la Decisión Nº 1313/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativa a un Mecanismo de Protección Civil de la Unión. Un texto, por cierto, de traducción castellana poco reconfortante, especialmente el ininteligible artículo 13.

La Decisión se adopta “habida cuenta del aumento significativo en los últimos años del número y la gravedad de las catástrofes naturales y de origen humano, y en una situación en que las futuras catástrofes serán más extremas y complejas con consecuencias de gran alcance y mayor duración”, a causa del cambio climático y de la posible interacción entre diferentes riesgos naturales y tecnológicos. Motivo que hace “cada vez más importante adoptar un enfoque integrado para la gestión de las catástrofes”.

La protección que se ha de garantizar en virtud del Mecanismo de Protección Civil de la Unión (o «Mecanismo de la Unión») debe tener fundamentalmente por objeto a las personas, pero también el medio ambiente y los bienes, incluido el patrimonio cultural, contra todo tipo de catástrofes naturales y de origen humano, incluidas las medioambientales, la contaminación marina y las emergencias sanitarias graves que se produzcan dentro o, incluso, fuera de la Unión.

Este Mecanismo de la Unión constituye un expresión de solidaridad europea, al garantizar una contribución práctica y oportuna a la prevención de las catástrofes y la preparación y respuesta ante las mismas, sean o no inminentes y aunque se produzcan fuera de los perímetros de los Estados miembros.

Terceros países a los que, también, debe evitárseles o minimizárseles los efectos de las catástrofes originadas en la Europa unida. En caso de producirse o ante el riesgo inminente de ocasionarse una catástrofe en un país de la Unión, si puede conllevar repercusiones transfronterizas o afectar a otros Estados miembros, el Estado en el que la catástrofe se haya producido, o sea probable que se produzca, lo notificará sin demora a los Estados miembros que puedan verse afectados y, si los efectos son potencialmente importantes, a la Comisión.

En caso de catástrofe, o de inminencia de la misma, en la Unión, el Estado miembro afectado podrá solicitar ayuda a través del Centro de Coordinación. La Comisión podrá seleccionar, nombrar y enviar sobre el terreno un equipo compuesto por expertos proporcionados por los Estados miembros. Ya se produzca la desgracia colectiva dentro o fuera de la Unión, la Comisión podrá ayudar a los Estados miembros a obtener acceso a equipamiento o recursos de transporte

La dotación financiera para la aplicación de este “Mecanismo de la Unión” durante el período de2014 a2020 ascenderá a 368 428 000 euros, si bien las medidas que reciban asistencia financiera al amparo de  la Decisión no recibirán ayuda de otros instrumentos financieros de la Unión.

La Comisión adoptará directamente actos de ejecución sobre aspectos como la interacción del Centro de Coordinación con los puntos de contacto de los Estados miembros y los procedimientos operativos para la respuesta ante catástrofes en el interior o fuera de la Unión;  los componentes del Sistema de Comunicación e Información así como la organización del intercambio de información por medio de dicho sistema; el proceso de despliegue de los equipos de expertos; los requisitos operativos; la organización del programa de formación y el de lecciones extraídas de la experiencia o la organización del apoyo al transporte de la ayuda.

Esta reciente Decisión deroga dos anteriores de 2007 exclusivamente adoptadas con el enfoque Euratom.

Bienvenida sea esta Decisión 1313/2013/UE que viene a yuxtaponerse, aunque no a imponerse, a la ya compleja regulación que la Protección Civil tiene en España, particularmente a nivel competencial. Recuérdese que, inicialmente, los Estatutos de Autonomía entendieron que las facultades de las Comunidades eran de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación del Estado, pero varias normas de autogobierno de última generación, como el texto catalán de 2006 no han dudado en señalar que corresponde a la Administración autonómica “la competencia exclusiva en materia de protección civil, que incluye, en todo caso, la regulación, la planificación y ejecución de medidas relativas a las emergencias y la seguridad civil, así como la dirección y coordinación de los servicios de protección civil, que incluyen los servicios de prevención y extinción de incendios, sin perjuicio de las facultades en esta materia de los gobiernos locales, respetando lo establecido por el Estado en el ejercicio de sus competencias en materia de seguridad pública”.

La Ley del Estado no sólo es la regulatoria de la seguridad sino la justamente llamada Ley sobre Protección Civil, de 21 de enero de 1985, donde, aunque se señala que la protección civil es un servicio público en cuya organización, funcionamiento y ejecución participan las diferentes Administraciones públicas, así como los ciudadanos mediante el cumplimiento de los correspondientes deberes y la prestación de su colaboración voluntaria, también se prevén actuaciones de emergencia adoptadas únicamente por las Delegaciones del Gobierno (que cuentan con medios específicos) o por el propio Ministerio del Interior.

Y a los municipios de más de 20.000 habitantes, ni la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local se ha atrevido a quitarles las atribuciones sobre ese título.

Por todo ello la coordinación parece algo imprescindible, no sólo por el prurito jurídico sino por evidentes razones de eficiencia ante las catástrofes. Ya se sabe: unos por otros, la casa sin barrer. Y bienvenida sea la sensatez europea para acercar protocolos, requisitos de formación de expertos y apostar por la solidaridad, incluso fuera de la Unión.

Pero dicho esto, cuando leo a quienes creyeron alcanzar la gloria racionalizadora con lo de “una competencia, una Administración”, no puedo evitar sonreírme. Aunque quizá sea para llorar.

Leopoldo Tolivar Alas

¿Garantizar el buen gobierno por Ley? El conflicto político está servido

La recientemente aprobada normativa estatal de transparencia ha incorporado también una regulación del buen gobierno que exige que las personas comprendidas en su ámbito de aplicación observen en el ejercicio de sus funciones lo dispuesto en la Constitución Española y en el resto del ordenamiento jurídico y promuevan el respeto a los derechos fundamentales y a las libertades públicas. Están sujetos a las obligaciones del buen gobierno, en los términos que señalaré posteriormente, en el ámbito de la Administración General del Estado los miembros del Gobierno, los Secretarios de Estado y el resto de los altos cargos (conforme a la normativa de conflicto de intereses) de la Administración General del Estado y de las entidades del sector público estatal, de derecho público o privado, vinculadas o dependientes de aquella. También están sujetos los altos cargos o asimilados que, de acuerdo con la normativa autonómica o local que sea de aplicación, tengan tal consideración, incluidos los miembros de las Juntas de Gobierno de las Entidades Locales. Ahora bien, frente a lo que ocurría en el proyecto de Ley, que hubiera podido amparar incluso la pérdida de la condición de electos de algunos de los sujetos expresados, el texto finalmente aprobado deja claro que “la aplicación de las disposiciones sobre buen gobierno de la nueva Ley estatal no afectará, en ningún caso, a la condición de cargo electo que pudieran ostentar el sujeto a la misma.

Aun cuando empecemos por el final, es útil para ponderar la importancia de la normativa sobre buen gobierno se pone de manifiesto si se advierte cuáles son las posibles sanciones administrativas que pueden imponerse por su incumplimiento. Así, si a las infracciones leves corresponderá la amonestación, por la comisión de una infracción grave se impondrá al infractor la declaración del incumplimiento y su publicación en el Boletín Oficial del Estado o diario oficial que corresponda o la no percepción, en el caso de que la llevara aparejada, de la correspondiente indemnización para el caso de cese en el cargo, que se impondrán en todo caso cuando se trate de infracciones muy graves. Pero, además, los sancionados por la comisión de una infracción muy grave serán destituidos del cargo que ocupen salvo que ya hubiesen cesado y no podrán ser nombrados para ocupar ningún puesto de alto cargo o asimilado durante un periodo de entre cinco y diez años. Está por ver, salvaguardada la condición de electo, conforme he advertido, si esa destitución puede alcanzar, como parece, a cualesquiera cargos o puestos que se ocupen y que no deriven automáticamente de tal condición de electo. El impacto que ello puede tener no escapa a ningún conocedor de la administración pública y el habitual revanchismo político que acaece tras los sucesivos cambios de gobierno no augura nada bueno.

Piénsese, a este respecto, que siendo el plazo de prescripción de cinco años para las infracciones muy graves, tres para las graves y uno para las leves y correspondiendo a autoridades políticas la incoación del procedimiento y la competencia para su resolución, tan sólo una clara tipificación de las infracciones puede evitar que, al amparo de esta normativa, se abran causas generales a gobiernos anteriores cuyos miembros, frecuentemente, serán miembros electos de cámaras legislativas o plenos locales. Sin embargo, ni las obligaciones de buen gobierno resultan precisas, como demuestra una somera lectura de lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Transparencia, ni la tipificación de infracciones lo es. Y es que, dejando al margen la regulación de las infracciones en materia de conflicto de intereses o en materia de gestión económico-presupuestaria, entre las infracciones disciplinarias muy graves se incluyen algunas tan genéricas o imprecisas como “el incumplimiento del deber de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de sus funciones”, “toda actuación que suponga discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón de sexo”, “la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos”, “el notorio incumplimiento de las funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas” o “la violación de la imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier naturaleza y ámbito” (art. 29.1 Ley de Transparencia).

En suma, son más incertidumbres que certezas las que abre la nueva norma estatal. No parece buena base para reformar la gobernanza de nuestro país atacando indeseables fenómenos de corrupción. La profunda modificación del anteproyecto y del propio proyecto de Ley, aunque ha eliminado las claras trazas de inconstitucionalidad que en su día se pusieron de manifiesto, pues se convertía al Estado, a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en garante del buen gobierno en todos las administraciones públicas, por encima de autonomías y repartos competenciales, no permite concluir que sea la norma precisa para transformar las dinámicas de gobierno. Son otros y más complejos los problemas, previos. El buen gobierno no vendrá de leyes sancionadoras que, si no me equivoco, serán objeto de uso partidista. Vendrá, o no, de reformas en profundidad de la normativa de organización administrativa, penal, procesal, electoral y de partidos políticos, entre otras. El buen gobierno es consecuencia, antes que presupuesto.

Julio Tejedor Bielsa